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新一輪土地利用總體規劃及其景觀設計探索

[日期：2009-11-11] 來源：中國風景園林網作者：胡存智 (張亮整理) 發表評論(0)打印

　　編者按：本文是根據胡存智博士在第七屆北京大學景觀教育大會上的發言整理而成。（會議報道：北京大學第七屆景觀設計學教育大會召開）

　　胡存智簡介：國土資源部總規劃師，國土資源部總規劃師，中國土地學會土地經濟分會會長，中國土地估價師協會常務副會長，全國土地估價師資格考試委員會副主任，北京師范大學兼職教授，曾任國土資源部土地利用管理司副司長、國土資源部土地利用管理司司長，國土資源部規劃司司長。

圖為國土資源部總規劃師胡存智

　　演講內容：

　　謝謝大會給我這樣一個機會作報告，與其說報告，不如說是一次匯報。土地資源規劃近年來我們也做了一些探索，特別是景觀設計、景觀規劃方面也融入了這些概念，并且大力推動，所以使得土地利用總體規劃也體現了一些景觀設計和景觀規劃的特點。下面我給大家做一個簡要的報告。

　　一、土地利用總體規劃的新特征

　　這一輪土地利用總體規劃是從四個方面來考慮的，這四個方面主要是：一、統籌安排各類各業用地規模，其目的是要協調日益尖銳的人地矛盾；二、優化用地空間布局，統籌安排生產空間、生活空間、生態空間，構建宜居的城鄉環境，引導建設美好家園；三、促進土地生態建設，協調綠色及開敞空間，充分發揮耕地生產、生態雙重功能；四、部署國土整治，促進人與自然和諧。

　　1、規劃指標的分類設置

　　指標體系是我們進行規模設置的基礎。指標的控制，各類用地的規模控制，這個指標從3個方面設置。

　　 1）不同地類分類設置

　　按照耕地、園地、林地、牧草地、建設用地以及占用和補充分類控制。

　　 2）分別控制總量、增量、效益三類指標

　　 ·總量指標：耕地、基本農田、園地、林地、牧草地、總建設用地、城鎮工礦用地以及交通水利用地共九項

　　 ·增量指標：新增總建設用地、新增建設占農用地、新增建設占耕地、補充耕地義務量、工程補充耕地共五項。

　　 ·效益指標：人均城鎮工礦用地一項。

　　這個規劃里面管效益的指標主要是人均城鎮工礦用地，其他都是總量和變量的指標，增量的指標。

　　2、規劃的剛性與彈性指標

　　 1）約束性指標--剛性

　　 ·在規劃期內不得突破的指標，共6項

　　·分別是耕地保有量、基本農田面積、補充耕地義務量、新增建設占耕地、城鄉建設用地、人均城鎮工礦用地。

　　比如說耕地保有量不能少于一定的耕地，這是不行的。基本農田要保證，同時建設用地也要適當的控制。比如說城鄉建設用地，城市可以多一點，農村也可以多一點，但是城市和農村加起來的量是不能太多的，是要剛性控制的。

　　2）預期性指標--彈性

　　 ·規劃期內引導實現的指標，實施中可變動，共九項。

　　 ·分別是園地、林地、牧草地、工程補充耕地、新增建設占農用地、總建設用地、城鎮工礦用地、交通水利用地、新增總建設用地。

　　制訂的是一個數字，執行過程中可以有所變化。

　　3、規劃指標的分屬控制

　　 1）建設用地總量控制

　　建設用地規模是由兩個東西決定，即城鄉建設用地和基礎設施用地兩個規模加起來得到的總規模。

　　2）城鄉建設用地控制

　　建設用地規模又是由城鎮工礦用地和農村建設用地兩類構成的。我們在控制的時候是可以分層控制的。

　　3）新增建設用地分層控制

　　 ·新增建設用地=新增建設占農用地+新增建設占未利用地

　　 ·新增建設占農地=新增建設占耕地+新增建設占園林草地

　　（一）確定各類用地規模--統籌協調的結果

　　1、各類用地規模確定的方法

　　1）確定耕地規模的方法

　　保護耕地的底線--最低需求法，也就是說我們最少需要多少耕地，不能少于這個數。少于這個數就要危及農業生產的安全，危及糧食安全。

　　從應保盡保德角度確定耕地規模。

　　2）確定建設用地規模的方法

　　采用極限的方法，我們假設2020年到2030年是我們國家的人口高峰，同時生態環境達到最大或接近最大的承載量。那時生態環境是最緊張的。同時建設用地也達到最大值，工業化時代到那時也基本處于最高峰時期。之后慢慢進入后工業化時代，用地會慢慢減少。因此把用地最高峰時期的值計算出來，作為規模控制的指標。

　　 3）確定其他用地規模的方法

　　按總量平衡的方法確定其他地類規模。

　　2、各類用地規模確定的結果

　　 1）農用地規模

　　耕地不再減少，目前是18.31億畝，有調查顯示多于這數字，我們保住規劃的目標基本沒有問題。基本農田要保住15.6億畝。這個規劃執行了5年以后現在看來還是在可控的范圍之內。

　　 2）建設用地規模

　　建設用地是分層控制，總量是3724萬公頃，我們國家所有的建設用地就是37萬平方公里。基礎設施大概1059萬公頃，城鄉建設用地2665萬公頃。在城鄉建設用地中，城鎮工礦用地10萬平方公里，農村建設用地16萬平方公里。

　　這個結果是用極限的辦法推算出來的，到2020年就按照這個規劃進行。

　　基礎設施是按照經濟發展的強度保證用地的，城鄉建設用地是按照人來給予安排的。這是按照02020年到2030年我國人口達到高峰14.7億人口考慮的。同時也考慮到我們國家目前存在的大約1.5-2億的流動人口。他們在城市和農村之間保持一定的務工和居住方面的流動，這部分人也考慮需要增加用地。

　　從總量上看，我們國家的建設用地比例并不大，從全國來看，大約只占到3.36%。建設用地占我們國家的國土面積3.36%左右。實施的2020年的規劃以后變成了3.94%。表面上看量不大，但是對于城市來說要引起我們高度的警惕。這就是上海建設占轄區面積比例達到29%，今后將要36%。天津目前占29%，今后要達到34%；北京目前是19%，2020年要達到23%。同樣的例子，香港是22%。作為省來說情況也不容樂觀。江蘇目前17%，將來要達到19%；廣東從9%將要達到11%；浙江從9%要達到11%。

　　從國際上的比較，我們發現，我們國家的用地還是稍微多了一些，這樣對于人口，對于生態會造成很大的壓力。比如說英國的平均水平大概在6%，當然英格蘭要高一些，達到15%；韓國目前是8.2%，計劃到2020年達到11%；荷蘭還有其他一些國家是15%左右。這個量雖然不大，但是局部地區要引起高度警惕。

　　（二）引導各類用地特別是城鄉用地合理布局

　　這項規劃工作在土地規劃中是這么做的，主要是分三個工作來做：

　　1、規劃空間分區

　　1）土地綜合利用分區

　　省級規劃以綜合分區為主，其他分區為輔。

　　 2）土地利用功能分區

　　市縣級規劃以功能分區、管制分區為主，其他分區為輔。

　　 3）土地利用管制分區

　　鄉鎮級規劃以上

　　這3個分區在不同層級的規劃，如省級、市級、縣級。省級規劃以綜合分區為主，市、縣級規劃以功能分區為主，鄉鎮級規劃以管制分區為主。

　　2、基本農田保護區

　　劃定基本農田保護區是土地規劃的一個重要內容。但是這次規劃中土地利用的基本農田保護區是也一定彈性的，空間上是有彈性的。這樣便于我們實施規劃，并且可以進行一定的建設。

　　1）基本農田

　　法律有明確規定，剛性 15.6億畝。

　　2）基本農田保護區

　　應明確為規劃概念，面積應大于基本農田面積。

　　3）基本農田保護區內的彈性空間

　　保護區內的富余耕地面積，平時按照基本農田保護，在既定基礎設施和特定項目建設時，作為用地的預留空間。

　　3、城鎮村建設邊界

　　這也是此次規定一個新的特點和主要的要求。

　　1）城鄉建設用地規模邊界

　　在給定規模的基礎上劃定一個范圍。

　　2）城鄉建設用地擴展邊界

　　所有的建設，特別是城鎮村、城鄉的建設不能超出這個建設范圍。比如說現在的城鎮建設用地，這部分是在未來規劃中需要增加的建設用地。圍住它們的叫規模邊界。規模邊界內部的部分是允許建設的區域。在規模邊界之外劃定一個擴展邊界，在擴展邊界范圍內，所有的建設不能超出擴展邊界。設置空間的管制和布局主要是為了更和城市規劃和其他規劃相銜接。兩個規劃在不同條件下目標可能稍有差別，技術有差別的情況下很容易有不一樣的地方，為了做好銜接，我們劃好銜接保證這兩個規劃很好的銜接。