2026年1月1日開始實施的《國家公園法》對諸多事項做了匡正并確認，特別是對國家公園的功能定位、生態旅游、原有居民利益三個焦點問題給與妥切回答，精準契合建設實際，穩妥處理各利益方需求，起到一錘定音、以正視聽的作用。

　　問題一：

　　國家公園的功能定位是什么？

　　國家公園不是無人區，也不是更嚴格保護的自然保護區，更不是單純供游覽的休閑公園。國家公園是一個多功能綜合體。《國家公園法》規定國家公園是以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地和海洋區域。可見國家公園的主要目的是保護自然生態系統，生態功能是主導功能，同時兼顧社會和經濟功能的合理利用。《國家公園法》對國家公園思想和理念的提法與以往文件不同，在保留堅持“生態保護第一、國家代表性、全民公益性”基礎上，增加了“統籌保護和發展”。在保護強度的表述方面，將原有文件中“最嚴格的保護”修改為“嚴格保護”，并明確提出實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一。這表明了對生態功能之外其他功能的重視，確認了國家公園主導+協同的多功能定位。生態保護是國家公園的第一要務，在發揮生態功能的前提下，社會、經濟、文化等次要功能協同推進。由此，如下實施的具體行為就順理成章。

　　首先，將“生態保護第一”理念貫穿于國家公園建設全過程。“第一”是事物之間的先后、輕重、大小、多少等對比中表現出來的次序。“生態保護第一”理念凸顯于《國家公園法》各個部分以及國家公園建設的全過程。《國家公園法》共計63條，其中“保護”一詞在法條中出現了69次，“生態”一詞出現了52次，生態保護工作是國家公園最主要的工作。在國家公園規劃、遴選、設立、制度建設、活動安排、公眾參與與共享等方面的規定中，都將自然生態系統作為最重要最根本的要素，將發揮生態功能作為最先考慮的目標。

　　其次，在國家公園管理上體現多部門參與、多職責擔當，多目標取向。《國家公園法》規定構建政府主導、多方參與，國務院自然資源、生態環境、水行政、農業農村等有關部門在各自職責范圍內負責國家公園的有關監督管理工作；各國家公園管理機構負責各國家公園的保護和管理工作；國家公園所在地地方人民政府行使本行政區域內國家公園的經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理、市場監管、防災減災等職責。

　　第三，在國家公園區域范圍劃定上力求建立有利于多功能發揮的綜合生態系統。《國家公園法》充分汲取十年來國家公園試點和建設經驗，堅持實事求是、科學合理的原則劃定國家公園區域范圍，不僅包括自然生態系統，而且包括原有居民社區和企業。但規定對擬設國家公園區域內不符合管控要求的開發建設項目，依法依規做好分類處置、有序退出、合理補償等工作。意圖是既保護業已形成的人地和諧共生狀態，又不以損害生態功能為代價。

　　第四，在國家公園內的區域管控方面照顧到多種功能發揮。國家公園劃分為核心保護區和一般控制區。留夠生態空間和生產生活空間，這為各種功能提供了土地資源保障。同時分別對上述兩區中的人為活動做了詳細規定，顯示出因地制宜、分區對待、展現特色、協同共進的功能管控智慧。

　　問題二：

　　國家公園的生態旅游活動怎樣開展？

　　國家公園納入了國家代表性自然生態系統、自然景觀、自然遺產、多樣性生物，具有極高的生態美學價值、文化教育價值，具備極大的旅游吸引力。加上國家公園堅持全民公益性理念，構建社會共享的機制，這必然會推進國家公園旅游活動的開展。這引發了人們對大規模的旅游活動與生態保護之間矛盾，以及旅游接待和管理能力的擔憂。就此，《國家公園法》采取審慎態度，對旅游區域劃定、旅游活動管控，旅游體驗保障等方面做了針對性的安排。

　　限定旅游活動區域。《國家公園法》規定國家公園一般控制區允許開展科普宣傳、生態旅游、教育文化體育等公共服務活動。這為旅游活動劃定了合法區域，把旅游活動的影響縮小了范圍，避免生態保護和旅游活動的沖突。同時，還規定國家公園核心保護區內禁止人為活動，但法律、行政法規規定或者國務院批準的其他活動除外。這為未來生態系統充分恢復前提下，在核心保護區開展那些生態系統能夠自我修復的干擾少的人為活動，提供了法律空間，具備了前瞻性和務實性。

　　設置必要設施設備。《國家公園法》規定國家公園一般控制區，設置必要的輔助設施設備，為開展相關科學研究、科普宣傳、生態旅游、教育文化體育等公共服務活動提供支持。這里強調“必要”的輔助設施設備，即設施設備不是過度，也不是過少，而是能滿足旅游活動的必須的基本條件。適度的設施設備既能滿足旅游活動需要，又不對生態系統造成危害，打消了人們對生態保護和旅游接待能力的顧慮。

　　加強管理和服務。《國家公園法》規定國家公園管理機構應當加強國家公園訪客管理和服務，合理確定訪客容量，明確訪客行為規范，按照國家有關規定提供必要的無障礙服務，完善訪客安全保障和緊急救助等相關機制。國家公園區域內不得開設與保護目標不一致的參觀、旅游等項目。對旅游活動既規范管理，將生態旅游活動限定在可控狀態，又保障服務，充分照顧到游客體驗，使得游客放心前往，高興進入，滿意出來。

　　問題三：

　　國家公園建設如何兼顧原有居民利益？

　　我國國家公園建設以習近平生態文明思想為指導，踐行綠水青山就是金山銀山理念，堅持以人民為中心的發展思想，高度重視原有居民生計與福祉。《國家公園法》中多處提及原有居民，已在法律層面明確其責任，保障其利益。

　　規劃保障。《國家公園法》規定組織編制國家公園總體規劃，應當廣泛聽取有關方面意見、深入論證，并對原有居民生產生活活動等作出安排。規劃充分考慮原有居民利益，并在生產、生活兩個方面做出全面安排。

　　區域安排。《國家公園法》規定原有居民必要的生產生活活動在國家公園核心保護區和一般控制區均可開展。科普宣傳、生態旅游、教育文化體育等公共服務活動僅允許在一般控制區內開展，相比之下，原有居民的生產生活活動區域更大。這充分尊重原有居民習慣，保護傳統民風民俗，保障了原有居民的土地使用權，必要的生產生活活動得以順利開展。另外，《國家公園法》還規定國家公園區域內原有居民的生產生活活動，應當以不超出現有規模和利用強度、合理改善生產生活條件為前提。根據保護和管理需要，國家公園區域內原有居民確有必要遷出的，由有關地方人民政府妥善安置。將原有居民生產生活活動的規模和強度限定在合理范疇，有助于導向人與自然和諧共生的生產生活方式，規避因活動范圍大導致的生態風險。而且，辯證施策，有留有走，盡顯法律的公正和周詳。

　　協商參與。《國家公園法》規定國家公園管理機構應當與國家公園所在地地方人民政府加強協作配合，與國家公園區域內原有居民、農村集體經濟組織以及國家公園周邊居民、企業等加強溝通協商，指導、支持其積極參與國家公園的保護，提供與國家公園保護目標相一致的生態產品和服務，并依據國土空間規劃合理建設周邊社區。對劃入國家公園區域內的集體所有土地及其附屬資源，應當依法維護權利人的權益，引導相關利益主體通過多元化方式參與國家公園建設和保護（第三十九條）。采用“溝通協商”“指導”“支持”“引導”等方式，在生態保護與原有居民利益之間尋找平衡點，這比單純采用強制性方式更好，避免了簡單粗暴，釋放出法律的溫度。

　　合理補償。《國家公園法》規定對擬設國家公園區域內不符合管控要求的開發建設項目，依法依規做好分類處置、有序退出、合理補償等工作（第十三條）。因保護國家公園區域內受法律保護的野生動物和其他致害嚴重的陸生野生動物，造成人員傷亡、農作物或者其他財產損失的，依法由有關地方人民政府給予補償，相關經費按照規定由中央財政予以補助（第四十八條）。補償機制的建立，可彌補原有居民利益損失，從而激勵其生態保護行為，維護國家公園可持續發展。

　　促進就業。《國家公園法》規定國家公園管理機構根據生態保護需要設立的生態管護崗位應當優先聘用當地居民。鼓勵國家公園區域內原有居民參與國家公園區域內開展經營性服務。這是實實在在的惠民舉措，是授人以漁，對原有居民勤勞致富、改善生活具有積極深遠的意義，切實化解生態保護和居民生計的矛盾。

　　綜上，《國家公園法》對國家公園功能定位、生態旅游、原住民利益三個焦點問題做了妥切回答，做到了有法可依，必將有助于統一思想，齊心協力，高質量推進國家公園建設。

　　（作者系中國林科院林業科技信息研究所研究員）