馮奎（中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會副理事長、研究員）

　　近日，全國城市更新工作推進(jìn)會召開。這場會議強(qiáng)調(diào)，城市更新是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略行動，要求著力在規(guī)劃、資金、運(yùn)營、治理4個(gè)方面下功夫。

　　城市更新行動的巨額資金需求該如何滿足？這顯然將成為城市更新面臨主要難點(diǎn)與熱點(diǎn)之一。

　　與過去城市增量擴(kuò)張時(shí)代相比，當(dāng)前的城市更新資金邏輯發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。其一，過去一些城市主要通過出讓土地獲得巨額資金支撐擴(kuò)張；而城市更新面對的是建成區(qū)存量資產(chǎn)，土地出讓空間有限，必須擺脫對單一土地收益的依賴，構(gòu)建政府、市場、社會多方參與的資金生態(tài)。其二，增量擴(kuò)張時(shí)期的項(xiàng)目資金回收周期短、收益明確，而城市更新涉及老舊小區(qū)改造、歷史街區(qū)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施升級等，具有前期投入大、回報(bào)周期長、公益屬性強(qiáng)的特點(diǎn)，需要匹配長周期、低風(fēng)險(xiǎn)偏好的資金。其三，過去資金使用側(cè)重項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，而城市更新要求資金向民生改善、安全韌性、產(chǎn)業(yè)升級等核心目標(biāo)傾斜，這對資金使用的精準(zhǔn)性與可持續(xù)性提出了新要求。

　　面對資金邏輯的轉(zhuǎn)型，現(xiàn)有探索大體上是朝著多渠道并舉方向探索，主要是政府下場引導(dǎo)、金融入場賦能、居民進(jìn)場參與、企業(yè)到場運(yùn)營。政府資金“下場”發(fā)揮撬動作用，如中央財(cái)政通過定額補(bǔ)助、超長期特別國債、專項(xiàng)債等多種形式注入資金；地方則通過財(cái)政貼息等方式降低融資成本。金融市場“入場”可提供專業(yè)支撐，如金融監(jiān)管總局正研究城市更新項(xiàng)目貸款管理辦法，政策性銀行加大長期貸款投放，REITs等證券化工具加速落地，消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施REITs為商業(yè)載體更新提供了資金循環(huán)渠道。居民資金“進(jìn)場”實(shí)現(xiàn)共建共享，如一些地方通過“政府+居民+產(chǎn)權(quán)單位”的出資模式、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制等，鼓勵(lì)居民參與老舊小區(qū)改造等項(xiàng)目，部分案例證明了居民出資的可行性。企業(yè)資金“到場”承擔(dān)運(yùn)營責(zé)任，如有的民營企業(yè)通過自主投資、多元合作等方式參與更新，探索出“租金+增值服務(wù)+收益分成”的盈利模式，實(shí)現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的平衡。

　　然而，多元渠道的探索仍面臨一些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。從政府資金來看，一些地方債務(wù)壓力仍存，專項(xiàng)債資金分配與地方實(shí)際需求的匹配度有待優(yōu)化。金融市場方面，城市更新項(xiàng)目的長周期、低回報(bào)特征與金融資本追求短期收益的訴求存在一定錯(cuò)配，現(xiàn)有貸款產(chǎn)品和管理制度難以完全匹配項(xiàng)目需求，REITs等新型工具的市場接受度仍需提升。居民參與層面，多元產(chǎn)權(quán)主體對出資比例、改造方案意見可能存在分歧，部分低收入群體缺乏出資能力和金融支持。企業(yè)參與則面臨盈利模式問題等因素，投資意愿也有待提振。

　　破解城市更新資金難題，未來仍需在政策與機(jī)制創(chuàng)新上持續(xù)發(fā)力，讓資金“引得進(jìn)、用得好、能循環(huán)”。

　　在政策創(chuàng)新方面，應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)政金融支持體系。目前，已有35個(gè)中央財(cái)政支持的城市，他們在資金籌集管理方面的經(jīng)驗(yàn)值得進(jìn)一步總結(jié)與推廣。接下來，還建議擴(kuò)大地方專項(xiàng)債投向城市更新的范圍，允許更多項(xiàng)目將專項(xiàng)債用作資本金；優(yōu)化中央財(cái)政補(bǔ)助方式，對中小城市和欠發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)降低申報(bào)門檻，加大轉(zhuǎn)移支付力度。金融監(jiān)管部門應(yīng)加快出臺城市更新專項(xiàng)貸款管理辦法，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)長周期、低利率信貸產(chǎn)品，同時(shí)擴(kuò)大REITs試點(diǎn)范圍，將老舊小區(qū)改造、歷史文化街區(qū)運(yùn)營等資產(chǎn)納入其中，提升資產(chǎn)流動性。

　　在機(jī)制創(chuàng)新方面，需構(gòu)建多方共贏的可持續(xù)模式。建立“城市體檢—更新規(guī)劃—資金匹配”的聯(lián)動機(jī)制，精準(zhǔn)識別更新需求，提高資金使用效率；推行“按效付費(fèi)”制度，將資金撥付與項(xiàng)目民生改善成效、安全保障水平等掛鉤，強(qiáng)化資金績效管理。針對居民參與，建議推出低息長期貸款、產(chǎn)權(quán)明晰等配套政策，通過片區(qū)統(tǒng)籌開發(fā)增加商業(yè)配套，讓居民間接分享運(yùn)營收益；針對企業(yè)參與，應(yīng)完善收益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，通過特許經(jīng)營、運(yùn)營權(quán)出讓等方式保障合理收益，簡化審批流程，明確政策連續(xù)性，穩(wěn)定投資預(yù)期。

　　城市更新是城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，也是滿足群眾美好生活向往的內(nèi)在要求。資金問題的破解，既需要擺脫過去的路徑依賴，更需要構(gòu)建與存量時(shí)代相適應(yīng)的多元資金生態(tài)。隨著政策支持的持續(xù)加力與市場活力的充分釋放，必將有更多資金注入城市更新的實(shí)踐中，讓老舊城區(qū)煥發(fā)新活力，讓城市發(fā)展更有溫度、更具韌性。