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　　城市規(guī)劃與公共政策，兩者之間在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)并無(wú)多少關(guān)聯(lián)。這種狀況在快速城市化及體制轉(zhuǎn)軌加速推進(jìn)的背景下出現(xiàn)變化。近年來(lái)，不少城市開(kāi)始出現(xiàn)城市規(guī)劃向公共政策的轉(zhuǎn)型。可以說(shuō)，從單純的技術(shù)規(guī)范轉(zhuǎn)向公共政策，正在成為改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城市規(guī)劃的根本性變革。

　　轉(zhuǎn)向

　　自上世紀(jì)60年代以來(lái)，西方城市規(guī)劃大體經(jīng)歷了從“關(guān)注物質(zhì)空間”向“關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)”再向“作為公共政策”的轉(zhuǎn)化過(guò)程。

　　我國(guó)的城市規(guī)劃也經(jīng)歷了從“純粹的物質(zhì)工程設(shè)計(jì)的技術(shù)工具”向“獨(dú)立的行政職能”進(jìn)而向“綜合空間政策”的演進(jìn)過(guò)程，同樣呈現(xiàn)從單純的技術(shù)規(guī)范轉(zhuǎn)向公共政策的趨勢(shì)。

　　這是因?yàn)椋�城市�?guī)劃常常涉及公眾利益，規(guī)劃決策通常涉及巨額資金投入并對(duì)財(cái)政稅收產(chǎn)生巨大影響，其內(nèi)容涵蓋城市發(fā)展的所有方面，因而，成為城市其他各項(xiàng)政策的起點(diǎn)和最終歸結(jié)。

　　這就要求城市規(guī)劃遵循公共政策在解決公共問(wèn)題、維護(hù)公共利益過(guò)程中所遵從的社會(huì)公正等基本價(jià)值取向，在公眾廣泛、有序參與的基礎(chǔ)上，以規(guī)劃特有的技術(shù)手段引導(dǎo)和約束相關(guān)利益主體行為，協(xié)調(diào)和兼顧不同利益訴求，從而有效配置城市公共資源，確保城市市民共同分享城市發(fā)展的整體利益、公共利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

　　從公共政策角度來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃實(shí)際上就是為解決城市公共問(wèn)題和協(xié)調(diào)城市公共利益，滿足廣大市民均等化公共服務(wù)需求，由政府及其他相關(guān)利益主體共同協(xié)商所形成的、由政府強(qiáng)制保障實(shí)施的空間使用政策。

　　從實(shí)踐層面看，城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向公共政策，是應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)的大膽探索和有益嘗試，最終得到了法律上的保障。

　　改革開(kāi)放以來(lái)的快速城市化和體制轉(zhuǎn)軌，不但為城市規(guī)劃帶來(lái)豐富的實(shí)踐機(jī)會(huì)，也對(duì)城市規(guī)劃的政策導(dǎo)向和運(yùn)作模式產(chǎn)生沖擊。例如，在城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%提升到2007年的44.9%、年均增長(zhǎng)約0.9個(gè)百分點(diǎn)、近年提高到1.4個(gè)百分點(diǎn)的背景下，各個(gè)城市普遍面臨用水、土地、環(huán)境、能源等資源短缺現(xiàn)狀，而過(guò)渡擁入的人口則從反向?qū)Τ鞘邪l(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重制約，于是城市規(guī)劃不得不在資源緊約束條件下對(duì)城市化模式、城市發(fā)展目標(biāo)、城市空間布局進(jìn)行技術(shù)性安排；同樣，隨著政府職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)化，如何為廣大市民提供城市公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，如何適應(yīng)外部條件變化和城市發(fā)展需要而及時(shí)修訂城市目標(biāo)及定位、功能分區(qū)、土地利用性質(zhì)、建筑強(qiáng)度以及調(diào)整城市更新，顯然會(huì)對(duì)逐漸建立起來(lái)的新型城市規(guī)劃體制帶來(lái)不小的挑戰(zhàn)。

　　正是在快速城市化和體制轉(zhuǎn)軌交織作用下，城市規(guī)劃部門(mén)根據(jù)日益開(kāi)放的區(qū)域視角來(lái)確立城市的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位，分析城市所面臨的市場(chǎng)空間以及可資利用的發(fā)展資源，強(qiáng)調(diào)和重視規(guī)劃的實(shí)施性。這就使得城市規(guī)劃這一傳統(tǒng)上具有顯著技術(shù)規(guī)范特色的空間配置手段逐漸轉(zhuǎn)向公共政策，開(kāi)始發(fā)揮出以公共空間配置為特色的公共政策作用。

　　這些探索和嘗試，最終大都形成為部門(mén)性法規(guī)甚至專項(xiàng)法律，從而使城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向公共政策得到法律上的保障。

　　完善

　　隨著城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向公共政策，構(gòu)建和完善與公共政策相適應(yīng)的城市規(guī)劃體制成為未來(lái)我國(guó)城市規(guī)劃領(lǐng)域創(chuàng)新的重要方向。要真正發(fā)揮公共政策作用甚至引領(lǐng)性作用，城市規(guī)劃還需要在內(nèi)外兩大方面進(jìn)一步完善。

　　外部方面主要是合理處理與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃等規(guī)劃之間的關(guān)系。目前我國(guó)各個(gè)城市范圍內(nèi)均存在多種規(guī)劃，既源自多門(mén)，又相互滲透。以綜合性規(guī)劃為例，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在原有優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上開(kāi)始向完善發(fā)展目標(biāo)和強(qiáng)化空間指導(dǎo)方面發(fā)展，如5年期規(guī)劃延長(zhǎng)到10年甚至更長(zhǎng)時(shí)段，在規(guī)劃內(nèi)容上除增加空間內(nèi)容外，還開(kāi)始編制主體功能區(qū)規(guī)劃；城市總體規(guī)劃則在原有規(guī)劃體系和強(qiáng)化空間資源配置及管制作用的基礎(chǔ)上，開(kāi)始注重政策內(nèi)容的制定以及建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)籌，既強(qiáng)化規(guī)劃的綜合性和戰(zhàn)略性，又重視實(shí)際操作性，開(kāi)始編制近期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃；土地利用規(guī)劃也在土地資源開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)進(jìn)行總體部署的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化其綜合性和戰(zhàn)略性作用。

　　由于三大規(guī)劃分屬不同職能部門(mén)主導(dǎo)，盡管規(guī)劃之間各自滲透，但在體制上仍各負(fù)其責(zé)、各自為主，相互銜接不夠，綜合性的城市規(guī)劃體系和統(tǒng)一的實(shí)施機(jī)制尚未真正建立起來(lái)。這就需要在行政體制改革不斷深化的背景下，按照探索建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制的基本思路，以綜合配套改革方式，在城市層面內(nèi)整合規(guī)劃資源，探索和建立綜合性的城市規(guī)劃體系和實(shí)施機(jī)制。

　　內(nèi)部方面可以從明確公共管理角色等幾個(gè)方面推進(jìn)。（1）進(jìn)一步明確城市規(guī)劃在城市公共管理中的角色定位，重點(diǎn)關(guān)注城市公共產(chǎn)品的提供以及協(xié)調(diào)城市各利益主體關(guān)系，保障城市公共利益，消除城市建設(shè)中的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象；（2）以城市規(guī)劃委員會(huì)為重點(diǎn)完善公眾參與機(jī)制，真正體現(xiàn)城市規(guī)劃作為公共政策的開(kāi)放性、透明度和參與性；（3）以法定圖則修訂為突破口完善規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，從兼顧程序剛性與具體內(nèi)容彈性出發(fā)，在保證法定圖則編制和修訂程序的前提下，根據(jù)城市更新改造的客觀需要，改變單一地塊修訂圖則的現(xiàn)行做法，以城市功能區(qū)為單位統(tǒng)一集中修訂和調(diào)整城市功能區(qū)（老城區(qū)）的法定圖則；（4）以近期和年度建設(shè)規(guī)劃為核心，把宏觀層面的戰(zhàn)略規(guī)劃有效地轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)五年進(jìn)而細(xì)化為年度發(fā)展計(jì)劃，強(qiáng)化規(guī)劃作為公共政策的實(shí)施機(jī)制和保障措施。（作者系綜合開(kāi)發(fā)研究院副院長(zhǎng)、研究員。)