人們常常將城市想象成安全有序的穩定場所。從亞衛士多德的“人們為了安全來到城市，為了美好的生活聚居于城市”，到簡·雅各布斯對城市活力的盛贊。以為城市應該提供保護、秩序：然而，地震等自然災害導致大量人工環境的毀滅，又使人們清楚地認識到建筑物等人類杰作看似永久卻又脆弱的本質。災害致使城市的保護性能失靈、秩序混亂，文明不堪一擊。
2008年5月12日14時28分，發生在四川省汶川地區的M8.0級地震，就對該地域的城鎮建筑做了一次無差別的檢證，讓人們不得不重新思考城市的安全性問題。而在即將全面展開災后重建規劃建設時，如何規劃、重建、復興受災地區的城鎮住宅、產業、文化和居民生活，需要理性的思考、先進的理念、科學的規劃、有序的管理和居民的參與。地震多發的國度日本，在抗震救災、災后重建方面積累的實際經驗，尤其是在阪神大地震發生后，在緊急應對和災后復興方面所做出的努力，值得借鑒參考。
1 阪神大地震及災后重建概況
1.1 阪神·淡路大地震
地震多發國日本，有史以來一直蒙受著地震帶來的災難。1923年發生的關東大地震因巨大火災成為受害最嚴重的一次。近年來的鳥取地震(1943年)、東南海地震(1944年)、南海地震(1946年)新瀉地震(1964年)、十勝沖地震（1968年)連續不斷，直至1995年阪神大地震的發生，大量房屋倒塌、燒毀，人員傷亡慘重。
1995年1月17日凌晨，在日本兵庫縣南部發生M7.2級大地震，共造成日本6434人死亡，近4.4萬人受傷，約65萬座建筑物受損，逾30萬人無家可歸，是日本自1923年關東大地震以來人員傷亡最為慘重的一次震災。地震發生在日本第二大經濟圈——關西經濟圖，直接經濟損失達10萬億日元，這意味著日本國內生產總值的2%瞬間消失。城市現代化不但沒能減輕災害，隨著城市的發展，受災害程度反而有所擴大。
因這次地震震中位于淡路島北部（北緯34度36分、東經135度02分)，M7.0級地震帶分布于神戶市、蘆屋市、西宮市等帶狀地區。2月14日內閣會議正式定名為“阪神·淡路大地震”，簡稱“阪神大地震”(圖1)。
1.2 災后重建規劃建設
阪神大地震發生后，日本政府內部成立了首相咨詢機構“阪神·淡路復興委員會”，派遣市街重建調查團奔赴地震現場，調查災區的交通設施、生活基礎設施等的受損情況，匯編完成《阪神·淡路大震災調查報告》，對住宅重建、城鎮規劃、產業復興等提出對策建議，在廣泛征集社會各界意見的基礎上，兵庫縣制定了《住宅復興三年規劃》、《阪神·淡路震災復興規劃·基本綱要》、《阪神·淡路震災復興規劃》、《緊急基礎設施復興三年規劃》，神戶市制定了《神戶復興規劃指南》、《神戶復興規劃》等災后重建相關規劃。
從結果上看，阪神大地震的災后重建經歷了四個不同的階段：①地震發生后一年左右的時間，為災害救援和災后重建的準備階段；②1996-1998年初為全面災后重建和對災區進行全面援助時期；③1998-2000年為自立支援時期：④2001-2005年為全面復興期，
對整個災后重建意義重大的是時間跨度為10年的《阪神·淡路震災復興規劃》(俗稱“兵庫不死鳥計劃”)。這項規劃指導兵庫縣在都市、防災、產業、文化、福祉五大領域實現了“創造性復興”。在《不死鳥計劃》執行過程十，義依照不同領域的重要性，前后制定了《緊急復興三年項目計劃》，優先支撐受災人民生活的住宅、基礎設施、產業恢復到震災前水平。此后又分別制定了《后期五年推進項目計劃》、《最后三年推進項目計劃》，明確階段性任務和各階段的復興重點。截止到規劃期末的2005年，實施《不死鳥計劃》共計投入資金16.3萬億日元。
2 阪神·淡路震災復興規劃的基本框架
2.1 規劃所面臨的課題
阪神大地震帶來了前所未有的災難；；震災后的復興不僅要讓兵庫縣恢復到震災前的狀態，而且要著眼于全力解決所面臨的各種社會課題，同時創造未來。復興，在這里已經超越了“重建”的含義，即以災后重建為契機，獲得一次城市再創造的機會。兵庫縣《不死鳥汁劃》，正是基于這一認識，實現了城市重建的“創造性復興”。
2.1.1 以居民為主體的城鎮建設
地震摧毀了曾經住慣了家屋、不得不住進臨時住宅的人們，“早日回到以前生活的樣子”是他們共同的愿望。住宅重建和城市復興時，必須充分考慮受災者的這些感受和愿望。 :
在災區，用自己的雙手建設家同的志氣高漲，自主性小團體、街區建設合作小組不斷產生。如何幫助這類活動小組，推進以居民為主體的城鎮建設，需要形成居民參與的新機制。
2.1.2 人與自然共生的環境創造
在災后復興的過程中，不能犧牲人的健康、不能破壞環境資源，不僅要為受災地、也要為其他地區的發展創造條件。而且，自然風土的保護、城市環境的塑造，要以更高的標準尋找相應的對策。 :
2.1.3 搞活促進民間活力復興的制度機制
為實現災區的早期復興，民間活力的釋放是不可欠缺的方面，為此，需要通過實施制度改革，對一些必要的政策措施實行開放、搞活。
2.1.4 國內外多方參與和協作的復興
災后復興成敗與否，受災地區的自力復興的努力是基礎，復興建設的成果不僅惠及受災地區，而且對關系一致的日本經濟、文化的發展密切相關。與此同時，受災地區復興中的住宅開發整治、福利設施建設、經濟文化復興、防災城市建設等方面，必須引進新的技術和新的體系，因而需要謀求來自國內外多方的參與和協助。
2.1.5 推進地方財政的改善
兵庫縣地方財政由于地震的影響帶來的稅收銳減，加上災后恢復和復興所需大量、多項的財政支出，縣財政運營狀態肯定是相當困難的。為此，必須努力提高財政運營的效率，有重點、按計劃推進相關項目的實施。
2.1.6 對地方公共團體的援助
復興過程中地方公共團體的財政負擔也會增加。大城市直下型地震災后復興，作為一個案例受到國內外廣泛的關注，政府部門的復興政策，無論如何必須做到公開、透明。因此，為保障復興規劃的順利實施，必須建立和完善各項法規、措施。
2.1.7 復興事業的管理
復興事業的推進是一項規劃期限為10年的長期計劃，社會狀況、居民需求、技術革新等諸方面均處在不斷變化中，為適應這些變化，必須實行柔性、靈活的運作方式，包含規劃變更在內，規劃的完善和推進等，需要廣泛聽取社會各界、各階層的意見與建議，為此必須設置相應的日常機構進行管理。
2.2 規劃的理念與目標
2.2.1 規劃的理念
營造人與自然、人與人、人與社會和諧的“共生社會”。
2.2.2 復興規劃的基本目標
在快速推進受災者的生活重建、健康心理恢復的同時，最優先考慮安全、安心、快適的生活城市復興，作為世界城市群關西的中樞，應以文化、經濟為主要功能，突顯地域特色為目標。為此，制訂了五項具體目標：
(1)建設適應2l世紀的福祉社會
(2)建設向世界開放的、文化豐富的社會
(3)建設既有產業高度發達和新時代產業活躍的社會
(4)建設防災能力強、能夠安心生活的城市
(5)形成多中心—網絡型的城市圈
2.3 復興規劃的實施過程
2.3.1 《緊急復興三年規劃》的推進
在《緊急復興三年規劃》中，確立了作為生活的基盤必須盡快恢復的基礎設施、住宅、產業等相關項目和其他重點內容。如1995年8月制訂兵庫住宅復興三年規劃，在三年內建設、提供了12.5萬戶的住宅，其中災后復興公營住宅8.5萬戶。民間住宅更是大幅度超過了計劃確定的數量。
推進實施綜合性復興項目，依據受災者的實情和復興狀況制定了非常詳細具體的實施項目進程，按照“永久住宅”、“生活復興”、“產業復興”的分項，確定具體實施措施。并且，考慮到受災者自力復興的意愿，保持地區活力、開始新的生活等因素，制訂細致入微的政策措施。
2.3.2 后期五年推進計劃
根據復興現狀及震災對策的綜合驗證結果，為提高后五年復興規劃的實施效果，2000年11月制定了《阪神·淡路震災復興規劃后期五年推進計劃》。后期五年計劃的基本要點包括：
(1)在社會建設中活用知識和經驗，建設“發揮型”社會，讓每個人都成為復興的主人公。
(2)通過多種部門，構建實施自助、共助、公助相輔相成的協作機制。
(3)認同和享受人與人之間的差異，建設共同生活、具有活力的社區。在全球化進程中，靈活運用地區資源，創造多彩的、富有個性的產業與工作。
(4)建設自然環境與人共生、可持續的循環型社會。
2.3.3 設立“阪神·淡路震災復興基金”
在阪神大地震災后重建過程中，政府設立“阪神·淡路震災復興基金”。復興基金分為兩類，第一類是基本基金，主要為政府投入和其他資金(如發行彩票)；第二類是投資基金。復興基金實質上是集國家財力、社會捐助及商業投資，舉全國之力來重建家園；，基本基金主要用于基礎設施和公共設施的建設，而投資基金主要用于商業性項目。在重建過程中兩種基金共同發揮作用。
復興規劃的實施，主要依靠“土地區劃整治事業”、“市區再開發事業”等法定公共事業項目的建設來推進。多數自治體也嘗試通過“高密度住宅區整治推進事業”，對高密度住宅區的街道進行整治。此外，還有修繕型的住宅區改善事業、微小地塊的區劃整治事業等。
3 城市復興規劃的主要特色
3.1 城市生活的復興
日本阪神大地震發生后，以往追求的“便利”、“效率”、“增長”等所謂城市文明思想受到極大的質疑，在地震以后的重建過程中，很快形成了以“安全”、“安心”、“富裕”作為城市復興規劃關鍵詞的共識(圖2、3)。
這一理念也得到了國家管理部門的理解，來自地震災害現場的教訓告訴人們：必須超越原有的慣性思維，在建設、整治城市基礎設施的基礎上，以推進社區營造的示范建設為目的。
在這一指導思想的引領下，復興規劃確立了生活復興優先，全面實現城市的創造性復興的觀念。“復興”不是簡單地恢復到災前的狀態，而是要在各個領域謀求結構性改革，以21世紀成熟社會的先進觀念進行城市再生，即謀求“創造性復興”。
規劃中特別重視在市民附近的領域圈內建立安心度非常高的生活圈，除硬件的建設之外，軟件建設也一樣重要，如設立受災者自立援助金、推進生活援助管理系統的建立和完善等(表1)。
3.2 安全城市的營造
國家地震局地質研究所的專家提供的數據表明：我國和日本一樣，都是世界上地震災害最嚴重的國家。20世紀以來，中國共發生6級以上地震近800次，遍布除貴州、浙江兩省和香港特別行政區以外的所有省、自治區和直轄市，死于地震的人數多達55萬人，占同期全球地震死亡人數的53%(劉晶晶，2008)。而面對自然災害——地震的挑戰，成功的應戰者屬于我們的鄰國日本，其標志是地震的死亡人數越來越低，房屋倒塌的量越來越少(單之薔，2008)(圖4)。
在日本，為了構筑能有效防止災害、或最大限度地抑制災害、迅速適度的災后恢復，這樣一種既堅固且柔韌的城市，通過治水、治山、防砂、海岸整治等于程措施確保全縣水土保持，公共設施等建筑物的抗震性、耐火性要強化，太陽能等新能源利用系統的導入，特別是環境友好、與自然共生的低負荷型城市基礎設施建設要完備，在此基礎上形成舒適、豐富的生活空間。而且，還應推進多重化的交通網、生命線的建設，防災能力強的通信網絡系統的建設，構筑、鞏固城市的“后防”功能。
自關東大地震以后，城市“防災公園”建設為避難和防災起到了非常積極的作用。1973年在《城市綠地保全法》十把建設城市公園置于“防災體系”之中，1986年制定了“緊急建設防災綠地規劃”，提出要把城市建設成為具有“避難地功能”的場所。把城市公園建設成保護城市居民生命財產的避難地。1993年，日本修改《城市公園法實施令》，把公園建設提到“緊急救災對策所需要的設施”的高度。1995年阪神大地震發生后，神戶市1250處大大小小的公園不僅再次在救災方面顯示了巨大作用，公園綠地在避難、救援、恢復等方面得到充分利用，緊急狀態下“防災公園”的有效性再次得到確認(金磊，2002、清水正之，1999)。
3.3 城市街景的再生
神戶市背靠六甲山，面向大阪灣、具有優越的地理位置和自然環境條件。依靠神戶港，神戶及阪神地區作為與國外人員、物資和信息交流的樞紐，自古就是具有獨特傳統文化的地區，也是外國人居留地、洋風建筑、神社、廟宇等文化財的匯集地之一。
歷史上逐漸形成的街區景觀，即由地方上人的生活、文化和產業等構成地域風貌特色，一方面成為本地人的生活文化的場所；另一方面，也是吸引國內外游人的魅力要素。因震災而消失的街區和景觀，應根據該地域的歷史沿革、以及創造新的地域特色的構想進行再生。
復興神戶、阪神地區的歷史景觀，為恢復國內外人士所認同的充滿魅力的歷史街區，應推進文化財和其他景觀資源的修復，與此同時，還要為近代西洋建筑和傳統酒藏建筑再生的民間力量提供援助。在不同的地域，應通過保護或形成獨特的歷史文化、傳統風貌街區和有個性的城市景觀，以塑造富有魅力的生活環境。
震災結束后的數年間，在神戶市內密度高地區，對路幅在4m以下的街巷，確定其道路中心線，并且在維持現狀寬度的基礎上，對路面鋪裝進行整治和改建。這些在現代城市規劃產生之前形成的街巷，不僅是城市特色之所在，也是災后避難的通道，不應忽視和廢棄。
3.4 文化財受災狀況調查與修繕
兵庫縣擁有國寶的數量在日本居第7位、重要文化財數量居第6位，而且當時尚未指定為文化財的重要文化遺產為數眾多，在阪神大地震中許多歷史建造物和史料受到嚴重的損害。
阪神大地震發生后，日本建筑學會即刻組織近畿支部的建筑專家，對文化財和歷史建筑的受災狀況展開調查。調查不僅針對已指定的各級文化財，對未指定的各種類型的建造物也做了詳盡的調查記錄，為災后的復原修繕打下了良好的基礎(表2、3)。
地震災害導致的文化財損毀，需要早日修繕、復原，并作為要傳承到后世的文化遺產加以保護。日本通過增加國家財政預算、設立“阪神·淡路震災復興基金”、由運輸省管理的燃油稅中提取一定比例費用和文化財保護振興財團的援助，很好地解決文化財復原和修繕的資金問題。伴隨著災后的事業復興，國家、縣指定文化財復原修繕補助事業、文化財修繕資金補助項目、歷史建造物修繕資金補助項目、地下文化財緊急調查發掘項目等得以順利進行。
受損的國家和縣級指定文化財的復原修繕，按照《1995-1997年三年計劃》展開，原神戶租界的十五號館等國家指定文化財27處、重要傳統建造物群保存地區1處(計32棟建筑)，六甲八幡神社等縣級指定文化財22處實施了復原修繕工程。市、町級指定文化財也得到相應的復原和修繕。在修繕工程十，其抗震性、防災性得到強化或加建補強工程。
至1999年。指定文化財的復原、修繕，按國家修繕事業已經全部完成，而未指定的文化財修繕保護，則需依靠當地居民、有識之士和志愿者的努力了。未指定文化財中，建筑學會的調查構成景觀的建筑物及其構件，以及市、町級指定文化財的候補項目，通過對這些歷史建筑所有的復原修繕的意識啟發、減輕其負擔等措施，270多處建筑列入補助的預算中。
4 對我國災后重建規劃的啟示
4.1 阪神復興規劃的實踐經驗
據2005年由專門委員會提交的《阪神·淡路震災復興十年總體檢證與建議報告》分析總結，阪神·淡路震災復興規劃建設的主要經驗和成果包括：
4.1.1 明確了“復興”的法定地位，并在制度上和財政上給予保障，“復興”概念的明確、復興相關法規的制定、復興基金的構成和制度保障、以地方為主體復興的制度和財政保障等。
4.1.2 通過制度建設和財政上的援助，提高住宅和公共設施的抗震性。
4.1.3 公眾參與復興規劃建設并達成一致意見的方式：為實現抗災力強的規劃建設，高密度木結構住宅區再生的規劃藍圖和實施程序需要向居民進行詳盡的說明；快速完成規劃編制工作：城市復興基本方針(1—2周后)、城市復興基本規劃(綱要)(1—2個月后)、城市復興基本規劃決定(6個月之內)。
4.1.4 作為防災帶、避難帶、生命線的網絡狀河道和綠化建設完成。
4.1.5 了解、把握歷史上未能實現的規劃情況，在復興規劃反映出來。
4.1.6 確定了對倒塌的集合住宅、老年住宅等實行財政補貼援助的方式和內容。
4.2 對汶川地區5·12災后建設的啟示
4.2.1 全面實踐《城鄉規劃法》的契機
2008年1月1日施行的《城鄉規劃法》，就是為實行城鄉統籌協調發展，建立統一的城鄉規劃體系而建立的制度保障。汶川地區5·12災后重建應以科學發展觀為指導，全面貫徹落實《城鄉規劃法》的新理念、新思想。
5·12震災的中心地域既分布有城鎮、也有鄉村，經濟形態、聚居形式以及環境條件差異不小，如何將災后規劃重建作為實踐《城鄉規劃法》的契機，積極大膽探索科學發展，打破城鄉二元分離結構，實現成都經濟區的整體性區域協調發展。為地震災區受災者和城鎮居民，針對不同產權、不同條件，提供對應的住房保障體系。經過5-10年的奮斗，成為全國的城鄉規劃管理、和諧城鎮建設、新農村建設和地方特色保護塑造等方面的示范或試點。
4.2.2 切實推進公眾參與
5·12災后重建參與的各方力量眾多，而且具有緊迫感、使命感。如何將居民、社區和地方城鎮的需求與規劃編制實施、財政計劃安排和統籌協調推進等結合，在規劃建設的各階段切實推進公眾參與，并通過制度建設確保參與途徑的暢通和參與成果的有效。
5·12災后重建特別要注重調動災民的積極性，鼓勵他們通過自助來完成恢復。日本在重建過程中十分尊重災民的意愿，政府通過“社區建設小組”制度鼓勵災民參與重建。災民可以白行組織“社區建設小組”參與災后復興建沒。孤神大地震前只有兩個“社區建設小組”，而在災后重建過程中就有100多個“社區建設小組”相繼成立。政府派遣一些專家和技術人員，為“社區建設小組”提供指導和咨詢服務，同時向災民介紹政府制定的重建方案供災民選擇。居民的意愿被充分納入到重建方案中。
災區居民愿意在原有的地方重建家園，除了生活習性、土地利用和宅基地等產權因素外，出生在此、長久定居所帶來的歸屬感也是不能忽略的重要因素。建筑物的存在不只是具備遮蔽風雨、防御侵略等實用功能，建筑也是歷史、并與人們的日常生活密切相關，既是社會、文化的承載體，也是社會、文化活動的表現，與人的精神生活關系緊密，是生活環境甚至人生旅程中的標識。因而，建筑物的損毀可能導致人的方位感的迷失。保護、保留、恢復原有標志性建筑、街道和景觀，可以減少人們的疏離感和不安定性，有利于社區的穩定和諧。
4.2.3 設計理念與技術上的創新
在汶川5·12地震搶險救災中，人民解放軍的表現令人欽佩，而災后重建中規劃設計師會有如何的表現還是一個未知數。
歷史上，規劃設計師早已將保護和安全作為他們工作的一部分，包括抵御來自自然界的侵襲和保護人類不受有害因素的襲擊(倫納德·J·霍珀等， 2006)。而今天的規劃設計師能否放棄“大廣場、大馬路”的規劃思路和設計手法，在災后重建過程中，從危機管理到信息傳達，從土木建筑的安全性到城市的防災性，從生命線的確保到良好的人居環境再生等環節，無論是在理論上還是在技術方法上，都需要不斷地探索、積極地創新。
將安全性規劃設計作為每一公共或私人項目設計中的重要組成部分，并且對現有設施和場地的安全性進行全面的檢驗和強化。而且，所采取的安全措施不能破壞人們的環境質量、歷史風貌和文化遺產，也就是說，安全性的獲得不能以犧牲保護對象的價值和品質為代價。需要學會通過制定合理的城市設計原則來創造豐富的街景和宜人的公共空間，同時也讓這些舒適的、有特色的城鎮生活環境，能夠滿足安全性的要求。
