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——寫在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布一周年之際

 　　《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）已于2007年10月28日由第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議審議通過，并于2008年1月1日起正式實施。這一重要法律的頒布實施，是加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。學(xué)習(xí)和實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，要從我國發(fā)展的歷史階段和發(fā)展的目標要求來認識，要從貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建立健全保障科學(xué)發(fā)展的體制機制來認識。實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要把握好四個關(guān)鍵，一是行為符合法定要求；二是內(nèi)容符合法定要求；三是法定規(guī)劃要符合法定審批程序和技術(shù)標準；四是法定規(guī)劃是公共政策，組織制定是政府的責(zé)任。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃工作人員應(yīng)當認真學(xué)習(xí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，要從促進科學(xué)發(fā)展的實際需要出發(fā)，推動體制機制創(chuàng)新，完善工作機制和配套措施。要重新認識城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為政府的公共政策，決定了它區(qū)別于建筑學(xué)、土木工程等相關(guān)學(xué)科，具有特殊重要的地位。

　　編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的實質(zhì)是制定一份法律文件

　　我們通常理解城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，是用工程技術(shù)的手段和方法制定一份規(guī)劃，承擔(dān)一個項目。盡管其在技術(shù)手段和方法上與建筑學(xué)、土木工程學(xué)等相類似，但本質(zhì)上城鄉(xiāng)規(guī)劃是依法制定、依法審批后形成的具有法律效力的文本。編制城鄉(xiāng)規(guī)劃要依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境保護的要求來制定，規(guī)劃的成果是需要全社會共同遵守的公共政策。在服務(wù)對象上，建筑設(shè)計、結(jié)構(gòu)設(shè)計主要為業(yè)主服務(wù)，而城鄉(xiāng)規(guī)劃主要為政府和公眾服務(wù)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》總則第二條規(guī)定：“本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。”為什么要將不同類型、不同層次的規(guī)劃納入到法定文件的范疇，這與城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用是密不可分的。

　　一是城鄉(xiāng)規(guī)劃以行政建制來編制。所有的規(guī)劃都是以行政區(qū)域為基礎(chǔ)編制的。例如，城市總體規(guī)劃以行政建制設(shè)市為基礎(chǔ)來編制，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃則以市域、省域或全國為基礎(chǔ)來編制。

　　二是城鄉(xiāng)規(guī)劃由行政機關(guān)組織編制。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定”中分條款對各級政府對各個層級、各個類型的城鄉(xiāng)規(guī)劃所應(yīng)擔(dān)負的組織編制責(zé)任作出了明確和具體的規(guī)定。

　　三是城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效性需要獲得行政機關(guān)的批準。經(jīng)過政府審批，制定的規(guī)劃還必須按照立法程序的要求，包括立法機關(guān)（即各級人大）提出意見，一起報送上級部門。

　　四是城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施受到法律保障。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施”中對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施過程作出了明確的規(guī)定，而對于違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為，將按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六章“法律責(zé)任”的規(guī)定依法追究單位和個人的行政和法律責(zé)任。

　　五是城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制單位和個人也必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六章第六十二條對編制單位和個人的各種違法行為作出了明確的處罰規(guī)定。

　　六是城鄉(xiāng)規(guī)劃強調(diào)公眾參與和社會監(jiān)督。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五章“監(jiān)督檢查”中除對于政府和人大的監(jiān)督責(zé)任和方式作出明確規(guī)定之外，還規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃必須依法向社會公眾公示，并接受社會各界監(jiān)督。對于群眾舉報投訴的違反規(guī)劃建設(shè)行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門必須認真處理，對于投訴不作為的行為，應(yīng)當追究行政部門負責(zé)人的行政責(zé)任。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃審批過程本身也是一個立法的過程，并且比一般的行政性法規(guī)立法程序更加嚴格，它增加了同級權(quán)力機構(gòu)（即各級人大）的審查環(huán)節(jié)。從這個意義上說，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作者的責(zé)任十分重大。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)是公共政策

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策的作用是補市場之不足，保護社會弱勢群體的利益。這就要求編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃的這種調(diào)控市場、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用也是一般規(guī)劃設(shè)計無法比擬的，它體現(xiàn)在：

　　1.城鄉(xiāng)規(guī)劃是國家調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段。投融資體制改革之后，國家強調(diào)充分發(fā)揮市場的作用，促進工程建設(shè)投資多元化，但是有四個環(huán)節(jié)是不能放開的：一是必須符合產(chǎn)業(yè)政策；二是必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃選址意見；三是項目必須依法進行環(huán)境影響評價；四是必須嚴格控制用地指標。實際上，是通過城鄉(xiāng)規(guī)劃等環(huán)節(jié)來實現(xiàn)調(diào)節(jié)和控制的。

　　2.城鄉(xiāng)規(guī)劃是以未來為目標，綜合經(jīng)濟和社會的方方面面，這就要求城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制都必須做到嚴謹、科學(xué)，經(jīng)得起歷史檢驗，為后人負責(zé)。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制要求嚴謹、科學(xué)，這是由其范圍、內(nèi)容和層級決定的，比較容易理解。作為修建性詳細規(guī)劃的編制，其實也同樣要求做到嚴謹和科學(xué)。以居住小區(qū)的規(guī)劃為例，它是以控制性詳細規(guī)劃為依據(jù)制定的修建性詳細規(guī)劃。盡管其方案是為企業(yè)服務(wù)，但是一旦經(jīng)過政府主管部門批準后，即成為具有法律效力的規(guī)劃，同樣要求其必須具備科學(xué)性和嚴謹性。

　　3.政府和規(guī)劃設(shè)計單位的責(zé)任。仍以居住小區(qū)規(guī)劃為例，政府必須為規(guī)劃編制提供相應(yīng)的基礎(chǔ)條件。政府必須提供該地塊的控制性詳細規(guī)劃，并提供相關(guān)技術(shù)標準和地方導(dǎo)則，即為規(guī)劃編制工作提出明確的要求和進行指標控制。規(guī)劃獲得批準后，政府主管部門還必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此作為規(guī)劃設(shè)計單位，既要體現(xiàn)企業(yè)利益，更要體現(xiàn)公眾利益，規(guī)劃的編制必須體現(xiàn)對企業(yè)利益和公眾利益的協(xié)調(diào)。

　　綜上所述，第一，依法編制和審定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的依據(jù)。盡管規(guī)劃編制所采取的手段是技術(shù)的，但是一經(jīng)審批即成為法律依據(jù)，充分體現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者所承擔(dān)的重大責(zé)任。第二，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，是為了協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、保護自然資源和歷史文化遺產(chǎn)、改善人居環(huán)境、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法本意，也是編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)思想。第三，制定和實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展，確立科學(xué)的規(guī)劃體系和嚴格的規(guī)劃實施制度的需要。因此，必須正確處理近期建設(shè)與遠期發(fā)展，局部利益和整體利益，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，現(xiàn)代化建設(shè)和歷史文化保護的關(guān)系，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在促進合理布局、節(jié)約資源、保護環(huán)境、體現(xiàn)特色，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控作用，促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

 全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員  汪光燾