核心觀點

　　當前，中國城市發展已經進入從增量供給到存量更新、從建設到治理的階段，實施城市更新要找到牽引方向，著重補短板、提品質，打造宜居、韌性、智慧城市，不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量和城市競爭力。

　　近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2030年，城市更新行動實施取得重要進展。

　　全國工程勘察設計大師、中國城市規劃設計研究院院長王凱在接受中國經濟時報記者采訪時指出，實施城市更新行動是順應城鎮化發展規律的必然選擇，是拉動投資、促進消費、穩定增長、推動發展的重要抓手，是回應群眾關切和不斷滿足人民對美好生活需要的重要舉措。當前，中國城市發展已經進入從增量供給到存量更新、從建設到治理的階段，實施城市更新要找到牽引方向，著重補短板、提品質，打造宜居、韌性、智慧城市，不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量和城市競爭力。

　　城市更新是推動城市高質量發展的必然選擇

　　中國經濟時報：您認為，新一輪城市更新的背景和意義是什么？具有哪些新趨勢和新特點？

　　王凱：實施城市更新行動首次出現在中央文件里，是黨的十九屆五中全會。2020年，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“實施城市更新行動”，這是以習近平同志為核心的黨中央對進一步提升城市發展質量作出的重大決策部署，是“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確的重大工程項目。

　　城鎮化是國家現代化的重要標志。世界城鎮化規律表明，當城鎮化水平達到50%以上的時候，意味著該國或地區進入以現代文明為標志的城市社會。當城鎮化率達到60%后，其發展速度會有所放緩，直至趨于穩定，英國、美國、日本等發達國家的城鎮人口年增長率現已基本處于平穩階段。

　　過去40多年，我國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城鎮化率從1978年（17.92%）到2024年（67%）提高了49.08個百分點。根據國際經驗，當城鎮化率超過60%，到了相對成熟的中后期階段，城市建設發展就將進入從以外延擴張為主轉向以內涵提升為主、從增量建設轉向存量更新和增量調整并重的新階段。

　　當前，我國城市更新面臨的背景是“一個轉段”“三個轉型”。

　　“一個轉段”是指我國城鎮化發展進入了減速放緩的轉段時期，即城鎮化已從“大規模、快速化”轉向“中低速、微增長”時代。國家統計局數據顯示，2000—2010年，我國城鎮化率年均增長1.38個百分點；2010—2020年，城鎮化率年均增長1.39個百分點；2020—2023年，城鎮化率年均增長0.76個百分點。截至2024年底，我國常住人口城鎮化率達到67%，9.4億人生活在城鎮。

　　國際經驗表明，當城鎮化率超過60%時，城市發展面臨住房、環境、交通等復合問題。當前，我國城市面臨過去快速發展時期遺留的“短板”（公共衛生、品質）問題，同時又面臨新的挑戰（氣候變化、減碳等）。新一輪城市更新的重點是解決快速發展中沒有解決的一些問題，包括解決老百姓關心的“急難愁盼”問題，補齊城鎮基礎設施和公共服務短板，比如解決環境污染、公共衛生、住房建設、功能優化、安全生產等城市內部的結構性問題。因此，對城市既有設施、存量空間的改造是解決問題的重要抓手。

　　從“三個轉型”的角度來看，首先是經濟轉型。我國經濟發展的動力發生了深刻變化，正由過去的“出口導向、投資驅動”模式向“更多地依靠消費、服務業、技術進步”模式轉變。2000—2010年，我國出口依存度由20.58%增長至25.97%；2010—2020年，由25.97%下降至17.69%，下降了8.28個百分點。2022年，出口對GDP的貢獻率較2020年減少約8個百分點，投資對GDP的貢獻率減少約31個百分點。消費逐步成為主體，但仍低于發達國家居民消費占GDP比重普遍達到60%—70%的水平。2023年，科技進步對全國經濟增長的貢獻率已達60%以上，服務業增加值占GDP的比重達到54.6%。我國出口依存度整體呈現下降趨勢，正在加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

　　其次是社會轉型。人口總量開始減少，老齡化、少子化并存的結構性問題日益突出。第七次全國人口普查數據顯示，近10年來，我國人口自然增長率持續降低。2022年，人口自然增長率出現負值，為-0.6%。2020年，我國0—14歲兒童和65歲以上老人占比達到31.5%，育兒養老負擔不斷加重，總撫養比（非勞動年齡人口數與勞動年齡人口數之比）從2010年的34.2%大幅上升至2020年的45.9%。隨著總人口減少，城鎮化率增速下降，城鎮化率接近達峰，意味著我國城鎮化已從大規模、快速化發展時期進入高質量、高品質發展階段，城市發展從“建設時代”過渡到“治理時代”。

　　最后是能源轉型。中央已明確提出，我國力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和。當前距離碳達峰不到5年，我國全面進入“減碳降碳”時期，但減碳任務面臨著經濟發展、現代化建設的巨大壓力。2030—2035年是城鎮人口峰值與碳排放峰值“兩峰疊加”的關鍵時期。減碳需要在滿足人民生活水平提升的同時實現總量控制。

　　在這樣的背景下，城市發展的路徑和方式就會發生重大變化，即從增量供給轉向存量更新。從某種意義上說，持續推進城市更新行動是順應城鎮化發展規律的必然選擇。

　　過去，我國通過土地、生產要素等空間增量供給，推動城市快速發展，實現了對一般消費品的全面滿足。2000年我國建成區面積約2.2萬平方公里，2022年增長至約6.4萬平方公里，增長近3倍。當前，我國城鎮化進入中低速發展階段，強調存量空間的更新迭代，其目的是滿足新經濟、新消費、新人群的需求，并不斷更新創造新的消費場景。同時，更加注重環境、文化、服務、數字化的體驗型經濟。

　　持續推進城市更新應把握重點任務

　　中國經濟時報：如何理解《意見》提出的持續推進城市更新行動的八項主要任務？

　　王凱：《意見》提出加強既有建筑改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態系統，保護傳承城市歷史文化等八項城市更新主要任務。

　　這些任務緊密圍繞新時代人民需求，立足關鍵領域精準發力。八項主要任務可以歸結為城市發展的四類空間，即第一至第三項任務為居住空間、第四項任務為產業空間、第五至第七項任務為公共空間、第八項任務為文化空間。

　　持續推進城市更新應重點把握好以下幾個方面工作。

　　從居住空間來看，要圍繞人民群眾關切，持續推進既有建筑、老舊小區、完整社區等住宅住區的更新改造。一是通過社區微更新，營造步行舒適、豐富有趣的鄰里社區單元。二是構建“15分鐘生活圈+”，圍繞生活圈完善各類服務設施。通過推動既有建筑、老舊小區、完整社區等住宅住區的更新改造，加快建設更加安全、舒適、綠色、智慧的住宅，補齊養老、托育、停車等服務設施短板，不僅可以帶動服務業和制造業發展，推動城市由外延擴張型發展轉向內涵提升型發展，打造人民群眾需要的好房子、好小區、好社區，讓人們從“住有所居”到“住有優居”，還可以推動基層治理模式創新，成為加快形成共建共治共享社會治理體系的重要抓手。

　　從產業空間來看，要特別關注老舊街區、老舊廠區的更新提質，激發經濟新動能。一是通過推動老舊街區、老舊廠區功能轉換、業態升級，營造差異化、沉浸式、體驗式的場景，可以促進經濟轉型，增加就業機會，打造更加具有吸引力的新型消費空間；二是通過將廢棄老廠房改造為創意園區、將老舊街區升級為創新街區，吸引文化創意、科技創新等新興產業入駐，推動城市產業轉型升級，培育形成新的經濟增長點。

　　從公共空間來看，要大力推動城市基礎設施建設改造，筑牢城市安全發展底線，提升城市綜合承載能力。通過全面排查城市基礎設施風險隱患，推動補齊城市基礎設施的短板弱項，有利于增強城市防災減災能力，提升城市安全韌性水平，保障城市運行安全和人民群眾的生命財產安全。同時，推進城市基礎設施更新也有利于擴大有效投資，為推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長提供有力支撐。

　　從文化空間來看，要強化文化賦能，高度重視歷史文化保護傳承和利用。在堅持保護優先的基礎上，進一步探索歷史文化資源活化利用路徑，在更新中更多采用“微改造”的“繡花”功夫，推進歷史文化和現代風貌有機結合。同時，積極推進歷史文化元素創造性轉化，與文化藝術、文旅體驗等相互融合，將文化勢能轉化為高質量發展新動能。

　　總之，實施城市更新行動，是拉動投資、促進消費、穩定增長、推動發展的重要抓手，是回應群眾關切和不斷滿足人民對美好生活的向往的重要舉措。

　　城市更新應重點關注四個“2億人”

　　中國經濟時報：為什么說堅持以人民為中心的發展思想是推進城市更新的出發點和落腳點？

　　王凱：黨的十九屆五中全會提出“推進以人為核心的新型城鎮化”“實施城市更新行動”。黨的二十大重申了這一要求，并強調“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”。此次《意見》也強調，持續推進城市更新行動，要做到“堅持以人民為中心，全面踐行人民城市理念”。

　　可見，實施城市更新行動的重要意義在于全面提升城市發展質量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進經濟社會持續健康發展。也就是說，細化人群的精準服務是城市更新的落腳點。

　　當前，應重點關注四個“2億人”。一是2億新市民、青年人，他們中約70%的人只能在城市租房居住，居住品質較差，住房困難突出，需要城市政府下大力氣解決。二是居住生活在城鎮老舊小區中的2億居民，這些住區普遍存在設施老化、功能不健全、安全隱患多等問題，需要逐步通過住房改善和小區環境品質提升予以解決。三是2億老年人群體，住房適老化設施和小區適老化環境嚴重不足，難以滿足居家養老的基本需求。四是2億兒童，他們對于安全、健康生活環境的新需求是現代化國家、現代化城市應當關注的重點。

　　從城市發展目標來看，隨著我國社會主要矛盾的變化，人民群眾對更好的居住條件、更優美的生活環境、更完善的公共服務等充滿期待，對城市建設的要求已經實現了從“有沒有”到“好不好”的轉變。因此，持續推進城市更新行動應從群體到個體，通過優化存量空間實現個性化、特色化配置。新時代的城市應當是全齡友好城市——對兒童友好的城市、對老年人友好的城市、對外地人友好的城市、對弱勢群體友好的城市。