南京市城治委第三屆公眾委員、東南大學(xué)建筑學(xué)院教授 王承慧

南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長、江蘇城市智庫副理事長兼秘書長、揚(yáng)子江創(chuàng)新型城市研究院研究員 胡小武

江蘇省社會(huì)科學(xué)院副研究員、南京大學(xué)長江產(chǎn)經(jīng)研究院特任研究員 何 雨

江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院研究中心主任規(guī)劃師、研究員級(jí)城市規(guī)劃師 湯 蕾

　　（江蘇）省委十三屆八次全會(huì)作出系統(tǒng)推進(jìn)“美麗江蘇”建設(shè)的決策部署，并明確將美麗宜居城市建設(shè)作為重要抓手，推動(dòng)打造環(huán)境優(yōu)美、人文醇美、建設(shè)精美的美麗宜居城市。如何讓城市更宜居、更有特色、更加美好？本報(bào)記者邀請(qǐng)4位專家學(xué)者圓桌對(duì)話、深入探討。

　　宜居就是高質(zhì)量的城市生活

　　記者：美麗宜居城市建設(shè)是美麗江蘇建設(shè)的主抓手之一，我們應(yīng)該從哪些方面理解城市的宜居性？

　　王承慧：從城鄉(xiāng)規(guī)劃研究的角度看，宜居性是指空間、社會(huì)和環(huán)境的特征和品質(zhì)，是否有利于高質(zhì)量的城市生活。可以從四個(gè)方面來理解：一是生活質(zhì)量，既有個(gè)人的宜居性需求，也有集體的宜居性需求。二是宜居性是因地、因時(shí)、因人而動(dòng)態(tài)變化的。在滿足基本需求的基礎(chǔ)上，不同地區(qū)、不同時(shí)代、不同的人的生活質(zhì)量需求及其優(yōu)先性并不一樣。三是宜居城市建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及住房體系、公共設(shè)施、道路交通、綠地系統(tǒng)、市政設(shè)施、物理環(huán)境、安全保障等諸多系統(tǒng)。四是宜居性的營建依賴制度和機(jī)制，既包括自上而下的政府公共服務(wù)，也包括自下而上的公共參與和居民共建，還包括非政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等的專業(yè)支持。比如，城市治理公眾委員的專家委員在城治委平臺(tái)上的專業(yè)支持。

　　湯蕾：說到宜居性，不妨以一個(gè)街區(qū)的蝶變來說明。南京市姚坊門宜居示范街區(qū)是江蘇省5個(gè)“省級(jí)宜居示范街區(qū)”中的一個(gè)，它所處的地理位置相當(dāng)于城郊接合部，未改造之前工業(yè)用地較多、環(huán)境相對(duì)較差、社區(qū)服務(wù)配套不完善。在廣泛調(diào)研、收集民意的基礎(chǔ)上，我們從以下幾個(gè)方面來提升它的宜居性：一是住區(qū)質(zhì)量改善，從老舊小區(qū)改造做起，提升居民生活的品質(zhì)。二是交通安全友好，一方面解決居民停車需求，另一方面為老年人營造安全的步行環(huán)境和休息場(chǎng)所。三是公共服務(wù)設(shè)施共享，既包括社區(qū)菜市場(chǎng)的建設(shè)，又包括社區(qū)服務(wù)中心、體育場(chǎng)館、社區(qū)圖書館、會(huì)議室、兒童樂園等設(shè)施的共享。四是交往場(chǎng)所舒適，該小區(qū)屬于一個(gè)熟人社會(huì)，居民交流溝通的需求較高。我們把口袋公園和社區(qū)公園作為重要交往場(chǎng)所進(jìn)行精細(xì)化打造，同時(shí)注重城市記憶的展示，把姚坊門一些工業(yè)遺產(chǎn)的符號(hào)融入到各種建設(shè)當(dāng)中，喚醒居民對(duì)街區(qū)的認(rèn)同感。

　　從“輸血”到“造血”，這是一個(gè)問題

　　記者：建設(shè)美麗宜居城市，定然繞不開城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。推進(jìn)老舊小區(qū)改造，當(dāng)前主要面臨哪些問題？

　　胡小武：老舊小區(qū)改造是美麗宜居城市建設(shè)很重要的一個(gè)板塊，或者說是“補(bǔ)短板”的工程。當(dāng)前，主要面臨三個(gè)方面的問題：其一，公眾參與問題。在老舊小區(qū)改造中，如何讓老百姓全過程地參與。其二，融資渠道或資金投入模式的問題。目前主要以政府投入為主，而民間基金、居民本身投入資金極其有限。怎么引導(dǎo)、激活或培育老百姓愿意為家園付費(fèi)的社會(huì)心態(tài)和行動(dòng)，將是一個(gè)關(guān)系長遠(yuǎn)的課題。其三，老舊小區(qū)改造中多少存在一些結(jié)構(gòu)性問題，如停車難、養(yǎng)老設(shè)施缺乏、物業(yè)管理不完善等，需要得到系統(tǒng)性解決。像南京推行的“菜單式”改造方式，整體來講很不錯(cuò)。老百姓列出需求清單，以政府為主的改造方進(jìn)行以需求為導(dǎo)向的滿足，總體上有助于提升老舊小區(qū)改造的效能。但也有一個(gè)難點(diǎn)，就是如何讓專業(yè)的、高質(zhì)量的規(guī)劃設(shè)計(jì)，和百姓實(shí)際意愿形成一個(gè)有效的融合和對(duì)接。

　　何雨：從政策意圖看，美麗宜居城市是老舊小區(qū)改造的目的，而老舊小區(qū)改造則是美麗宜居城市的手段。人們常說，我國的城鎮(zhèn)化是一種外延式城鎮(zhèn)化，是一種土地城鎮(zhèn)化。其隱含的意思就是，我國的城鎮(zhèn)化主要集中在新城區(qū)。與之相對(duì)，作為傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等中心的老舊城區(qū)，在相當(dāng)程度上處于邊緣化狀態(tài)。與高度現(xiàn)代化的新城區(qū)相比，無論是在空間形態(tài)上，還是居住體驗(yàn)上，老舊城區(qū)留給人們更多的是破舊、衰敗的城市印象。所以，把城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造作為主陣地與突破口，切中了大約四分之一到三分之一城市人口的民生堵點(diǎn)與痛點(diǎn)，體現(xiàn)了鮮明的人民本位、民生優(yōu)先的價(jià)值關(guān)懷。

　　改造老舊小區(qū)，是一個(gè)公益性與市場(chǎng)性交織、傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性相匯、運(yùn)動(dòng)性與自治性兼顧的工作。在推進(jìn)過程中，無論是目標(biāo)、理念，還是方式、手段，都有自身的特殊性，需要更加耐心、細(xì)心，也需要更多勞心、費(fèi)心。比如，如何能有效運(yùn)用市場(chǎng)化手段，同時(shí)讓公益性真正落實(shí)？如何把自上而下的政府善意與自下而上的民眾自治結(jié)合起來？都是亟待破解的現(xiàn)實(shí)問題。老舊小區(qū)改造，要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)意愿、兩種能力的結(jié)合：要把政府為民辦實(shí)事的善政意愿與老百姓追求美好生活的意愿結(jié)合起來，要把政府的強(qiáng)制動(dòng)員能力與民眾的社區(qū)自治能力結(jié)合起來。

　　不止于美觀，更強(qiáng)調(diào)歸屬

　　記者：在美麗宜居城市建設(shè)中，如何體現(xiàn)系統(tǒng)性和集成性，有哪些矛盾點(diǎn)和重要關(guān)系需理順？

　　何雨：美麗宜居城市向人們展示了美好生活愿景，但實(shí)現(xiàn)這一愿景需要系統(tǒng)性謀劃、集成性創(chuàng)新。拿老舊小區(qū)改造來說，重點(diǎn)需要處理好幾對(duì)關(guān)系：

　　一是保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。老舊城區(qū)，包括老舊小區(qū)，是城市的文脈所在，見證了數(shù)以千年的城市風(fēng)雨，也是城市的靈魂所系、根基所在。要千方百計(jì)做好對(duì)各種歷史文化遺存的保護(hù)工作，萬萬不可一拆了之。同時(shí)，可以前瞻性謀劃，預(yù)留足重要節(jié)點(diǎn)歷史文化遺存未來開發(fā)與發(fā)展的空間。

　　二是墻內(nèi)與墻外的關(guān)系。老舊小區(qū)改造，最終都是以完整小區(qū)作為推進(jìn)對(duì)象。為此，既需要處理好小區(qū)內(nèi)部的各種利益訴求關(guān)系，也需要處理好由施工引發(fā)的墻外關(guān)系。如有可能，在以小區(qū)為單位的項(xiàng)目中，預(yù)留部分資金用于墻外的包括道路在內(nèi)的公共設(shè)施的改造與升級(jí)。

　　三是當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。老舊小區(qū)改造，是短期工程，但要有長遠(yuǎn)思維。此前，圍繞老舊小區(qū)整治問題，各個(gè)城市都相繼推進(jìn)了數(shù)輪，但面臨的一個(gè)共同問題就是“出新易，保新難”。政府花費(fèi)大量的人力物力財(cái)力完成出新工作，往往過不了幾年就會(huì)故態(tài)復(fù)萌，恢復(fù)到以前老樣子。為此，務(wù)必要有“管長遠(yuǎn)”的謀劃，采取“管長遠(yuǎn)”的對(duì)策。

　　湯蕾：打造江蘇省級(jí)宜居示范街區(qū)時(shí)，我們特別注重整體提升、系統(tǒng)集成建設(shè)，而不是像以前那樣“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”、缺什么補(bǔ)什么。由此，在項(xiàng)目推進(jìn)過程當(dāng)中，遇到的最大問題就是如何做好溝通協(xié)調(diào)。比如，街道空間整體改造包括路面的整治、車行道和人行道的調(diào)整、停車位的重新規(guī)劃、沿街店鋪店前空間的改造等，涉及多個(gè)管理部門，需要做許多溝通和協(xié)調(diào)的工作。再如，某些人行道的改造，局部空間需要拓寬，對(duì)小區(qū)圍墻進(jìn)行挪動(dòng)，這就牽涉到有關(guān)部門和居民的訴求，同樣需要去溝通和說服。

　　在建設(shè)美麗宜居城市過程中，需要做到兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一個(gè)是從補(bǔ)短板向系統(tǒng)集成建設(shè)轉(zhuǎn)變。以往只是從單個(gè)問題入手，需要解決什么問題就去解決什么問題，但現(xiàn)在更強(qiáng)調(diào)整體的、系統(tǒng)的視角。通過對(duì)住區(qū)、街區(qū)進(jìn)行體檢，發(fā)現(xiàn)問題，然后從整體的視角加以解決，特別是要實(shí)現(xiàn)各條塊的結(jié)合和多部門的合作。一個(gè)是從硬件提升轉(zhuǎn)向人本關(guān)懷。以前比較關(guān)注外立面改造，增加公共服務(wù)設(shè)施，看上去面貌煥然一新，但現(xiàn)在不僅僅是強(qiáng)調(diào)更加宜人、更加美觀，而且要強(qiáng)調(diào)讓居民住得更加舒適、更有歸屬感，這就要求更加注重公共參與和共同締造，吸引居民全過程參與其中。在美麗宜居城市建設(shè)過程中，要把當(dāng)?shù)氐臍v史記憶、風(fēng)俗傳統(tǒng)等軟特征考慮進(jìn)來，讓居民能憶得起“鄉(xiāng)愁”。既要關(guān)注硬件的提升，也要在文化傳承方面用力，滿足居民精神上的需求。

　　胡小武：實(shí)現(xiàn)美麗宜居城市建設(shè)的系統(tǒng)性和集成性，首先在于把所有利益參與方、利益相關(guān)者的訴求，形成一個(gè)比較全面的表達(dá)和共識(shí)。第二，要把老舊小區(qū)改造本身當(dāng)作一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施更新和居住環(huán)境改造的一部分，盡量做到不返工，不進(jìn)行二次改造，而是實(shí)現(xiàn)總體性的、整體性的、全面性的、一次性的改造成功。其三，更好地嵌入社會(huì)治理，該打破的打破，該提升的提升，努力形成一個(gè)更加宜居、更有活力的環(huán)境共同體。在美麗宜居城市建設(shè)中，還要注意避免“千城一面”的現(xiàn)象。任何一個(gè)小區(qū)，都有屬于自己的歷史、地理、區(qū)位，要通過設(shè)計(jì)體現(xiàn)出不同城市的建筑風(fēng)格和繼承關(guān)系。要去塑造城市IP，注重創(chuàng)意空間的開拓和創(chuàng)意工具的表達(dá)。要面向未來，通過一些更有時(shí)尚感的設(shè)計(jì)和改造，形成新的城市特色，展現(xiàn)城市更新的文化理念。

　　社區(qū)參與需要組織，參與能力需要提高

　　記者：關(guān)于美麗宜居城市建設(shè)，“共同締造”是當(dāng)之無愧的高頻詞。那么，怎樣建立切實(shí)可行的“共建共治共享”機(jī)制？

　　王承慧：“共同締造”，其實(shí)就是“人民城市人民建，人民城市為人民”，是“以人民為中心的發(fā)展思想”在城市建設(shè)上的體現(xiàn)。具體來說，要充分聚焦人的需求，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。那么如何把握人的需求呢？以老舊小區(qū)改造為例，除了加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)性，還要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，通過社區(qū)參與凸顯出需求。社區(qū)參與，并不是簡簡單單開幾次居民會(huì)、或者面上征集一下居民意見。如果想要提高參與的廣度和有效性，必須有制度體系支持，需要正式的議事程序。江蘇的宜居社區(qū)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，就有構(gòu)建社區(qū)議事會(huì)的案例，既有社區(qū)居民代表，又調(diào)動(dòng)社區(qū)關(guān)聯(lián)單位和社會(huì)力量支持，取得較好效果。議事程序，也需要在項(xiàng)目前期就正式發(fā)布并在社區(qū)廣泛宣傳，這樣居民就可以安排好時(shí)間出席關(guān)鍵的環(huán)節(jié)并發(fā)表意見，如果不出席，那么就是自動(dòng)放棄發(fā)言機(jī)會(huì)。此外，社區(qū)參與是需要組織的，組織方要具備組織參與的能力。當(dāng)然，居民的參與知識(shí)和能力也需要提高，業(yè)主委員會(huì)的能力也需要提高，政府應(yīng)該構(gòu)建長期社區(qū)參與培育平臺(tái)，這件事情也可以委托社會(huì)組織來做。

　　何雨：建立“共建共治共享”機(jī)制極為關(guān)鍵，事關(guān)這項(xiàng)工作的最終成色與效果。作為一個(gè)原則的“共建共治共享”是抽象的，只有當(dāng)它成為落實(shí)到實(shí)踐中的具體行動(dòng)才是可知可感的。然而，也正是從抽象到具象的這一過程，不同的態(tài)度、不同的行為，就會(huì)有截然不同的結(jié)果。首先，要想做好“共建共治共享”，首先必須要有“共商”的意識(shí)。大家的事情，讓大家商量起來辦。如果商量不充分或者不到位就急于推動(dòng)、強(qiáng)行推動(dòng)，效果恐怕很難盡如人意。商量的過程，就是匯聚人心的過程，一旦人心匯聚起來了，那么“共建共治共享”也就水到渠成、瓜熟蒂落了。

　　老舊小區(qū)改造是高度特殊化、個(gè)性化的，幾乎每個(gè)小區(qū)都有自身的歷史與故事。主城區(qū)的老舊小區(qū)前身大多是單位房、房改房。經(jīng)過20余年的市場(chǎng)化洗牌，除了居住群體已經(jīng)高度異質(zhì)化外，現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、管理主體等方面也高度異質(zhì)化。要在各設(shè)區(qū)市老舊小區(qū)改造原則性框架之下，推動(dòng)“一區(qū)一策”“一區(qū)一議”的改造方案。具體來說，對(duì)于封閉性老舊小區(qū)，要充分調(diào)動(dòng)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司的主動(dòng)性、積極性，在更為細(xì)致、縝密的“共商”基礎(chǔ)之上，凝聚出各方對(duì)小區(qū)改造的共識(shí)，形成一個(gè)為各方接受的“共建”工作方案，最終形成舊貌換新顏的美麗宜居“共享”格局。對(duì)于半封閉、開放式、單體化老舊小區(qū)或建筑物，要發(fā)揮政府的牽頭整合作用，按照城市的地理與歷史紋理，對(duì)臨近片區(qū)進(jìn)行集中整治。與此同時(shí)，老舊小區(qū)面廣量大，全面系統(tǒng)深度改造需要大量的經(jīng)費(fèi)。解決歷史遺留問題、解決民生重大難點(diǎn)問題，需要更為大膽的政策性創(chuàng)新。