改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市發展波瀾壯闊，建設成就舉世矚目。

　　2016年國務院印發了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，對新型城鎮化工作作出了全面部署，加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略。

　　為實現中央關于城市和城鎮化的工作部署，當前正在開展的新一輪城鎮規劃要有新思維，積極推動城鎮規劃的發展理念、功能定位、空間格局、實現路徑的全面轉型。

　　發展理念：由經濟增長導向轉向以人為本導向

　　改革開放四十多年來，中國城鎮化在取得巨大成就的同時，也出現了各種“城市病”。其根源在于以經濟增長為導向的發展理念，形成了城市規模快速擴張與社會公共服務滯后之間的矛盾。

　　2015年的中央城市工作會議指出，城市工作是一個系統工程。做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。這是做好城市工作的出發點和落腳點。而推進農業轉移人口市民化，是新型城鎮化建設的首要任務。

　　《2019年新型城鎮化建設重點任務》提出，要按照尊重意愿、自主選擇的原則，以農業轉移人口為重點，加大非戶籍人口在城市落戶推進力度，推動未落戶城鎮的常住人口平等享有基本公共服務。

　　功能定位：由經濟社會規劃轉向國土空間規劃

　　在傳統的經濟增長導向下，城鎮規劃側重于經濟社會發展規劃。

　　城鄉規劃是政府實施宏觀調控的主要方式之一，它以促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展為根本任務，以促進土地科學使用為基礎，以促進人居環境根本改善為目的，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。

　　城鄉規劃管理職能由住建部劃入自然資源部，某種程度上標志著中國經濟發展由土地財政模式轉向生態文明模式，中國城鎮化進程由土地城鎮化階段邁向“人的城鎮化”階段，由增量規劃轉向存量規劃。

　　城市發展要把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，要強化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念，將環境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規模的基本依據。基于資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，強化“三區三線”管控，推進“多規合一”，全面推進“五位一體”的城市國土空間規劃，促進城市“精明增長”。

　　空間格局：由城市規劃轉向城市群規劃

　　傳統的城鎮規劃往往側重于單個城市規劃，跨行政區的規劃較少。近年來這一狀況正在發生明顯改觀。

　　2015年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》出臺后，第一個跨區域城市群規劃《長江中游城市群發展規劃》很快出臺，隨后成渝城市群、長江經濟帶、京津冀協同發展戰略等一系列跨行政區規劃又陸續出臺。黨的十九大報告指出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。

　　為貫徹落實中央決策部署，《2019年新型城鎮化建設重點任務》提出，要按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，立足資源環境承載能力，探索建立中心城市牽頭的都市圈發展協調推進機制，推動城市群和都市圈健康發展，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局。

　　十九屆四中全會要求優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系。

　　實現路徑：由增量規劃轉向高質量發展規劃

　　過去幾十年，我國的城鎮規劃基本上都是在做增量規劃。城市發展是以土地的空間擴張為基礎和前提的。土地財政為推動我國大規模城鎮化基礎設施建設提供了主要資金來源。經過多年快速城鎮化之后，土地財政后繼乏力。

　　黨的十八大以來，中央提出要實現高質量發展。城鎮規劃也應當順應時代發展的需求，由增量規劃轉向高質量發展規劃。

　　要以提升城市產業競爭力和人口吸引力為導向，統籌優化城市國土空間規劃、產業布局和人口分布，提升城市可持續發展能力，建設宜業宜居、富有特色、充滿活力的現代城市。

　　既要分類引導城市產業布局，健全區域間制造業協同發展的體制機制，科學確定產業定位和城際經濟合作模式，避免同質化競爭；又要優化城市空間布局，全面推進城市國土空間規劃編制工作，促進工業、商務、文教、生活等多功能融合嵌套，促進城市“精明增長”；還要改進城市公共資源配置，在優化大城市公共資源布局的同時，立足實際在中小城市適度增加教育、醫療等公共資源供給。

　　（作者系中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員）