改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展波瀾壯闊，建設(shè)成就舉世矚目。

　　2016年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，對新型城鎮(zhèn)化工作作出了全面部署，加快實(shí)施以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

　　為實(shí)現(xiàn)中央關(guān)于城市和城鎮(zhèn)化的工作部署，當(dāng)前正在開展的新一輪城鎮(zhèn)規(guī)劃要有新思維，積極推動城鎮(zhèn)規(guī)劃的發(fā)展理念、功能定位、空間格局、實(shí)現(xiàn)路徑的全面轉(zhuǎn)型。

　　發(fā)展理念：由經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以人為本導(dǎo)向

　　改革開放四十多年來，中國城鎮(zhèn)化在取得巨大成就的同時(shí)，也出現(xiàn)了各種“城市病”。其根源在于以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的發(fā)展理念，形成了城市規(guī)模快速擴(kuò)張與社會公共服務(wù)滯后之間的矛盾。

　　2015年的中央城市工作會議指出，城市工作是一個(gè)系統(tǒng)工程。做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。這是做好城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。而推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)。

　　《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出，要按照尊重意愿、自主選擇的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，加大非戶籍人口在城市落戶推進(jìn)力度，推動未落戶城鎮(zhèn)的常住人口平等享有基本公共服務(wù)。

　　功能定位：由經(jīng)濟(jì)社會規(guī)劃轉(zhuǎn)向國土空間規(guī)劃

　　在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向下，城鎮(zhèn)規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的主要方式之一，它以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本任務(wù)，以促進(jìn)土地科學(xué)使用為基礎(chǔ)，以促進(jìn)人居環(huán)境根本改善為目的，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能由住建部劃入自然資源部，某種程度上標(biāo)志著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由土地財(cái)政模式轉(zhuǎn)向生態(tài)文明模式，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程由土地城鎮(zhèn)化階段邁向“人的城鎮(zhèn)化”階段，由增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃。

　　城市發(fā)展要把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，要強(qiáng)化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念，將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)。基于資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)，強(qiáng)化“三區(qū)三線”管控，推進(jìn)“多規(guī)合一”，全面推進(jìn)“五位一體”的城市國土空間規(guī)劃，促進(jìn)城市“精明增長”。

　　空間格局：由城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向城市群規(guī)劃

　　傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)規(guī)劃往往側(cè)重于單個(gè)城市規(guī)劃，跨行政區(qū)的規(guī)劃較少。近年來這一狀況正在發(fā)生明顯改觀。

　　2015年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》出臺后，第一個(gè)跨區(qū)域城市群規(guī)劃《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》很快出臺，隨后成渝城市群、長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略等一系列跨行政區(qū)規(guī)劃又陸續(xù)出臺。黨的十九大報(bào)告指出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。

　　為貫徹落實(shí)中央決策部署，《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，立足資源環(huán)境承載能力，探索建立中心城市牽頭的都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，推動城市群和都市圈健康發(fā)展，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。

　　十九屆四中全會要求優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系。

　　實(shí)現(xiàn)路徑：由增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃

　　過去幾十年，我國的城鎮(zhèn)規(guī)劃基本上都是在做增量規(guī)劃。城市發(fā)展是以土地的空間擴(kuò)張為基礎(chǔ)和前提的。土地財(cái)政為推動我國大規(guī)模城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了主要資金來源。經(jīng)過多年快速城鎮(zhèn)化之后，土地財(cái)政后繼乏力。

　　黨的十八大以來，中央提出要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。城鎮(zhèn)規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求，由增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃。

　　要以提升城市產(chǎn)業(yè)競爭力和人口吸引力為導(dǎo)向，統(tǒng)籌優(yōu)化城市國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和人口分布，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力，建設(shè)宜業(yè)宜居、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代城市。

　　既要分類引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)布局，健全區(qū)域間制造業(yè)協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制，科學(xué)確定產(chǎn)業(yè)定位和城際經(jīng)濟(jì)合作模式，避免同質(zhì)化競爭；又要優(yōu)化城市空間布局，全面推進(jìn)城市國土空間規(guī)劃編制工作，促進(jìn)工業(yè)、商務(wù)、文教、生活等多功能融合嵌套，促進(jìn)城市“精明增長”；還要改進(jìn)城市公共資源配置，在優(yōu)化大城市公共資源布局的同時(shí)，立足實(shí)際在中小城市適度增加教育、醫(yī)療等公共資源供給。

　　（作者系中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員）