作者重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院碩士研究生尹名強(qiáng)，重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師胡紋，重慶大學(xué)建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司李志立，重慶大學(xué)建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司胡一之在《規(guī)劃師》2019年第3期撰文，在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中，城市設(shè)計(jì)作為城市發(fā)展與治理的抓手之一，需要應(yīng)對(duì)新的變化和發(fā)展。英國(guó)作為世界上最早經(jīng)歷城鎮(zhèn)化的國(guó)家，其百年前所面臨的城市問(wèn)題與當(dāng)代中國(guó)具有相似之處。文章應(yīng)用比較方法，基于對(duì)英國(guó)的城市背景演變、規(guī)劃體系和城市設(shè)計(jì)國(guó)家框架的研究，以英國(guó)的國(guó)家城市設(shè)計(jì)框架為鑒，將英國(guó)的國(guó)家城市設(shè)計(jì)框架的責(zé)任、城市設(shè)計(jì)的法律地位和城市設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)的進(jìn)行對(duì)比，形成適合中國(guó)的評(píng)價(jià)城市設(shè)計(jì)成果優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。

　　一　英國(guó)實(shí)現(xiàn)高度城鎮(zhèn)化后面臨的困境及轉(zhuǎn)型

　　（一）城市發(fā)展停滯

　　英國(guó)是世界上率先進(jìn)行城鎮(zhèn)化的國(guó)家，截至20世紀(jì)初葉，英國(guó)的城鎮(zhèn)化率超過(guò)了 75%，成為世界上最早一批進(jìn)入城市更新階段的國(guó)家。長(zhǎng)期的工業(yè)化發(fā)展，使英國(guó)的城鎮(zhèn)化水平極高，但是也暴露出巨大的弊端。從 20 世紀(jì) 70 年代開(kāi)始，“去工業(yè)化”成為英國(guó)最大的危機(jī)。以制造業(yè)為例，其作為英國(guó)曾經(jīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，由于成本的上升和利潤(rùn)的急劇萎縮，各大城市在近20年的時(shí)間里，失去了50%左右的就業(yè)人口，導(dǎo)致城市的發(fā)展停滯，“崗位缺口”現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

　　（二）空間兩極化

與城市經(jīng)濟(jì)蕭條并存的是經(jīng)濟(jì)空間的不平衡性，地理空間和經(jīng)濟(jì)活力逐漸呈現(xiàn)兩極化，南北不均衡的發(fā)展局面長(zhǎng)期存在，以倫敦、米爾頓·凱恩斯和劍橋?yàn)榇淼挠?guó)南部城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)北部的杜倫、布萊克浦等城市。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，英國(guó)產(chǎn)生了社會(huì)和空間的極化現(xiàn)象。

　　（三）城市設(shè)計(jì)制度缺失

　　20世紀(jì)的英國(guó)，城市設(shè)計(jì)制度缺失。國(guó)家政策制定者沒(méi)有把城市設(shè)計(jì)政策按照邏輯順序概念化，個(gè)別城市直接把威爾士親王的“建筑與設(shè)計(jì)十大誡命”納入管理政策，還有一些城市直接以其他城市成功的設(shè)計(jì)指南作為案例政策，如埃塞克斯設(shè)計(jì)指南、伯明翰城市設(shè)計(jì)研究等。雖然編制的政策中引用了Cullen、Lynch和Alexander等人的觀點(diǎn)，但是也僅僅是直接引用而非延伸拓展。此外，這些政策的編寫者很少具有專業(yè)的知識(shí)。

　　從20世紀(jì)后半葉開(kāi)始，城市設(shè)計(jì)從傳統(tǒng)的圖面設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)過(guò)程，但理論與實(shí)踐脫節(jié)。政策制定者迫切需要一個(gè)統(tǒng)一的、被廣泛認(rèn)同的國(guó)家城市設(shè)計(jì)概念，以便為其政策提供理論基礎(chǔ)，確保理念原則可被理解并得到發(fā)展，確保設(shè)計(jì)事項(xiàng)的合理性。

　　（四）轉(zhuǎn)型之路的探索

　　英國(guó)經(jīng)過(guò)百年的探索，在城市設(shè)計(jì)框架制度層面形成了較為完整的管理經(jīng)驗(yàn)。作為框架的制定者——政府，在國(guó)家層面和地方層面各自具有不同責(zé)任。在政策實(shí)施過(guò)程中，城市設(shè)計(jì)與導(dǎo)則之間的理性互補(bǔ)，解決了城市設(shè)計(jì)“管控不落地”的問(wèn)題；城市設(shè)計(jì)的動(dòng)態(tài)性是城市設(shè)計(jì)的本質(zhì)所在，長(zhǎng)期的實(shí)施評(píng)估確保了城市設(shè)計(jì)的合理性與可持續(xù)性，全生命周期的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)了英國(guó)城市設(shè)計(jì)又好又快地發(fā)展。

　　二　中國(guó)在高速城鎮(zhèn)化過(guò)程中的社會(huì)矛盾

　　黨的十九大報(bào)告中明確指出經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了重大的變化，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。

　　2016年末中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，中國(guó)用近40年的時(shí)間走完了其他發(fā)達(dá)國(guó)家半個(gè)世紀(jì)多的發(fā)展路程 ① 。如此高速的發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象日益突出，東、中、西部的差距逐漸拉大，粗放式的發(fā)展也導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被破壞。而且由于缺乏對(duì)城市空間環(huán)境的系統(tǒng)引導(dǎo)，城市文化缺失、城市“千城一面”、交通堵塞和空氣污染等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。

　　城市設(shè)計(jì)作為城市物質(zhì)空間的“二次訂單設(shè)計(jì)”，在城市高速發(fā)展的背后，制度框架的不完善、不充分日漸顯露。城市設(shè)計(jì)工作在全國(guó)火熱開(kāi)展，然而大部分省市缺乏技術(shù)指導(dǎo)，普遍出現(xiàn)了“成果泛化、層次混亂”的問(wèn)題，從中央到地方，各地對(duì)城市設(shè)計(jì)的認(rèn)識(shí)和編制管理較為分散。本文對(duì)江蘇省、浙江省、福建省、河北省、北京市、深圳市、天津市、重慶市、南京市、武漢市、貴陽(yáng)市、鄭州市和成都市的地方城市設(shè)計(jì)技術(shù)管理規(guī)定進(jìn)行了調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)各地在城市設(shè)計(jì)的分類標(biāo)準(zhǔn)、法定性和實(shí)施管控等方面有不同的判定依據(jù)，急需在全國(guó)層面建立起基本的城市設(shè)計(jì)框架。城市設(shè)計(jì)的合理性和有效性作為城市設(shè)計(jì)最基礎(chǔ)的內(nèi)涵，需要一個(gè)合理的國(guó)家層面的基本技術(shù)管理規(guī)定作為指引，否則城市設(shè)計(jì)工作只會(huì)是項(xiàng)目“量”的堆積，并不會(huì)出現(xiàn)“質(zhì)”的提升。

　　三　國(guó)家系統(tǒng)框架機(jī)制

　　（一）英國(guó)的國(guó)家城市設(shè)計(jì)框架

　　1.靶向明確的英國(guó)規(guī)劃體系

　　英國(guó)自1947年頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開(kāi)始，就建立了以“發(fā)展規(guī)劃”為核心的城市規(guī)劃體系。1968 年，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的改變、城市規(guī)劃的實(shí)施及城市規(guī)劃思想與理論的變化，英國(guó)在更加明確中央政府與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上建立了城市規(guī)劃體系，此后英國(guó)的城市規(guī)劃體系基本沿著這一方向發(fā)展。2004年《規(guī)劃與強(qiáng)制購(gòu)買法》再次對(duì)“發(fā)展規(guī)劃”進(jìn)行了調(diào)整。根據(jù)新的規(guī)劃法，以英格蘭為例，“發(fā)展規(guī)劃”有兩種規(guī)劃:一個(gè)是區(qū)域政府和機(jī)構(gòu)組織編制的“區(qū)域空間戰(zhàn)略”，另外一個(gè)是地方政府組織編制的“地方發(fā)展框架”(圖1)。

　　經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的更迭，英國(guó)的規(guī)劃體系表現(xiàn)出 3 個(gè)明顯的特征：①規(guī)劃體系從單純的物質(zhì)空間規(guī)劃向綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)變，不僅關(guān)注城市綜合的物質(zhì)環(huán)境，還強(qiáng)調(diào)規(guī)劃作為公共政策的綜合性。②規(guī)劃體系越來(lái)越強(qiáng)調(diào)“規(guī)劃引導(dǎo)”的作用，中央與地方在實(shí)施管理的過(guò)程中保持了高度的靈活性，其中法定規(guī)劃不用報(bào)上一級(jí)政府審批，地方開(kāi)發(fā)商如對(duì)地方政策不滿意，可越過(guò)當(dāng)?shù)卣苯酉蛏弦患?jí)政府申訴。③規(guī)劃體系作為開(kāi)發(fā)項(xiàng)目政策工具的作用愈發(fā)明顯，法定規(guī)劃不單單是開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施依據(jù)，各種規(guī)劃政策都可以為法定規(guī)劃作補(bǔ)充。

　　2.發(fā)展并實(shí)施全國(guó)性的城市設(shè)計(jì)框架

　　1998 年英國(guó)新工黨成立了以“解析城市衰敗的原因、提出實(shí)際的解決方案”為目的的城市工作小組(Urban Task Force)，由副總理牽頭，建筑師理查德·羅杰斯作為主要負(fù)責(zé)人，以協(xié)調(diào)行動(dòng)為基礎(chǔ)，以設(shè)計(jì)質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)提升、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)維護(hù)和社會(huì)福利為原則，于1999年形成《城市工作報(bào)告》。報(bào)告總共提出了 105 條建議，包括城市設(shè)計(jì)、交通聯(lián)系、環(huán)境管理、城市更新、技術(shù)和創(chuàng)新、城市規(guī)劃、土地供應(yīng)、建筑循環(huán)利用和地產(chǎn)投資等。其中，第7條建議提出“發(fā)展并實(shí)施全國(guó)性的城市設(shè)計(jì)框架，通過(guò)土地利用規(guī)劃和公共資金引導(dǎo)傳播關(guān)鍵性的設(shè)計(jì)準(zhǔn)則”。此后，根據(jù)一系列迭代優(yōu)化的實(shí)踐指南的要求，英國(guó)政府推出了國(guó)家城市設(shè)計(jì)框架(圖2)。

　　在國(guó)家層面，國(guó)家城市設(shè)計(jì)框架以提高整體設(shè)計(jì)水準(zhǔn)為目標(biāo)，對(duì)城市設(shè)計(jì)的原則、程序和方法進(jìn)行了規(guī)定。在《城市工作報(bào)告》的基礎(chǔ)上，英國(guó)政府對(duì)原有通告和規(guī)劃政策導(dǎo)則進(jìn)行修改，強(qiáng)化宏觀控制的設(shè)計(jì)監(jiān)管作用，鼓勵(lì)地方追求高質(zhì)量、富有包容性的設(shè)計(jì)。例如：① 2000 年建筑與建筑環(huán)境委員會(huì)(CABE)在英國(guó)政府部門的授權(quán)下發(fā)表了《設(shè)計(jì)》，并將其作為基礎(chǔ)的設(shè)計(jì)指南。該書強(qiáng)調(diào)了城市設(shè)計(jì)在規(guī)劃體系中的作用，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)場(chǎng)所的評(píng)估、政策的謀劃、方案的設(shè)計(jì)、決策的制定、工作的協(xié)調(diào)等對(duì)理想場(chǎng)所塑造的重要性，為國(guó)家中觀層面提供綜合的設(shè)計(jì)指導(dǎo)。②副首相辦公室作為主要發(fā)布單位，頒布了一系列的城市設(shè)計(jì)指引，以此來(lái)統(tǒng)一城市設(shè)計(jì)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施路徑。同時(shí)，政府還資助各級(jí)研究機(jī)構(gòu)編制城市設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)型手冊(cè)，包括《Urban Design Compenidum》《Residential Street Design》。各類轉(zhuǎn)型手冊(cè)和技術(shù)指南為各類專項(xiàng)規(guī)劃提供技術(shù)參考和規(guī)范依據(jù)。

　　在地方層面，英國(guó)主要實(shí)行的是地方發(fā)展框架(Local Development Framework，簡(jiǎn)稱為“LDF”)。地方發(fā)展框架是在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，對(duì)未來(lái)發(fā)展方向提出“核心策略”，但是它主要聚焦于改造區(qū)域，很少關(guān)注詳細(xì)的開(kāi)發(fā)(規(guī)劃)控制，微觀層面的城市設(shè)計(jì)政策則是為彌補(bǔ)這項(xiàng)缺陷，對(duì)具體的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行城市設(shè)計(jì)的引導(dǎo)與控制。

　　英國(guó)的城市設(shè)計(jì)框架本質(zhì)上屬于政策指導(dǎo)下的戰(zhàn)略性框架，不能脫離現(xiàn)有的規(guī)劃體系而衍生，因而從本質(zhì)上看英國(guó)的城市設(shè)計(jì)框架體系是在規(guī)劃體系基礎(chǔ)上進(jìn)行的再發(fā)展 ( 圖 3)，其通過(guò)一個(gè)整體的視角來(lái)對(duì)城市空間進(jìn)行評(píng)估，優(yōu)化配置人力、財(cái)力等資源，有效地組織城市的開(kāi)發(fā)行為。

　　3.英國(guó)國(guó)家框架體系的發(fā)展問(wèn)題

　　英國(guó)的城市設(shè)計(jì)通常主要關(guān)注亟待更新的城市地塊，宏觀層面和中觀層面的城市設(shè)計(jì)在戰(zhàn)略策略方面的成果都較少。此外，現(xiàn)行的城市設(shè)計(jì)框架是新工黨執(zhí)政時(shí)期的政策產(chǎn)物，而現(xiàn)行的設(shè)計(jì)框架能否得到延續(xù)尚未明確。一個(gè)優(yōu)秀的設(shè)計(jì)政策或規(guī)劃政策的實(shí)施，需要一定時(shí)間的積累與不斷修正，而英國(guó)政黨是輪流執(zhí)政的，一個(gè)政黨的執(zhí)政周期對(duì)于政策需要的實(shí)施周期而言是短暫的。

　　（二）中國(guó)城市設(shè)計(jì)框架體系

　　雖然城市設(shè)計(jì)在中國(guó)已發(fā)展多年，但是未能形成系統(tǒng)的城市設(shè)計(jì)框架。建立城市設(shè)計(jì)制度，完善規(guī)劃與建設(shè)管理，是全面開(kāi)展城市設(shè)計(jì)工作的重要政策保障。

　　1.城市設(shè)計(jì)制度現(xiàn)狀

　　在國(guó)家層面，2016年中國(guó)正式實(shí)施的《城市設(shè)計(jì)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)梳理了城市設(shè)計(jì)的工作定位、工作原則等，明確規(guī)定了城市設(shè)計(jì)的編制類型為總體城市設(shè)計(jì)、重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)，并對(duì)總體城市設(shè)計(jì)和重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容、成果形式進(jìn)行了規(guī)定(圖4)。

　　在地方層面，許多地方都在積極探索地方城市設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例，但是各地的成果都是基于自身的項(xiàng)目實(shí)踐進(jìn)行研究的，沒(méi)有形成區(qū)域的城市設(shè)計(jì)框架，且各地城市設(shè)計(jì)技術(shù)管理?xiàng)l例在諸多方面存在著矛盾點(diǎn)。例如，對(duì)于城市設(shè)計(jì)的編制類型，有些城市是按照編制范圍來(lái)劃定類型，有些城市是依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃層面的特定意圖區(qū)來(lái)劃定類型。中央與地方也存在著一定的矛盾，《辦法》只將城市設(shè)計(jì)規(guī)定到重點(diǎn)地區(qū)層面，至于地塊需不需要做城市設(shè)計(jì)，或是需不需要納入城市設(shè)計(jì)技術(shù)管理?xiàng)l例并沒(méi)有明確。

　　中國(guó)雖有探討城市設(shè)計(jì)制度，但并未形成框架體系。國(guó)家層面和地方層面的分級(jí)探討，在一定程度上又相互交叉，權(quán)責(zé)與工作重點(diǎn)并未徹底區(qū)分開(kāi)。

　　2.明確城市設(shè)計(jì)框架制定主體

　　由于各地的城市背景和發(fā)展文化皆不相同，很難確定一整套固定的指導(dǎo)原則和操作指南。但是英國(guó)的探討為中國(guó)的城市設(shè)計(jì)框架指明了一個(gè)方向，即總結(jié)和歸納原則、目標(biāo)、分類與管控技術(shù)文件等，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)全國(guó)性的基礎(chǔ)文件。在《辦法》的基礎(chǔ)上，更多的技術(shù)文件需要被陳列敘述，如城市設(shè)計(jì)的編制類型、城市設(shè)計(jì)的管理手段與基本圖件等內(nèi)容。在可行性研究方面，國(guó)家規(guī)定城市設(shè)計(jì)需要提供可行性研究的文件，同時(shí)由地方?jīng)Q定細(xì)則性的元素。從系統(tǒng)論的角度看，城市設(shè)計(jì)作為一個(gè)系統(tǒng)，最重要、最基礎(chǔ)的特性是整體性，國(guó)家城市設(shè)計(jì)框架作為系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)也應(yīng)符合整體性要求。相對(duì)于項(xiàng)目的全生命周期而言，設(shè)計(jì)框架的制度延展不能只停留在項(xiàng)目初期的設(shè)計(jì)階段，實(shí)施管理層面的設(shè)計(jì)框架更為重要。

　　四　城市設(shè)計(jì)的法定性

　　（一）英國(guó)城市設(shè)計(jì)的法定性

　　1.法定性的互補(bǔ)

　　英國(guó)于1947年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，所有的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目必須取得規(guī)劃許可。法定規(guī)劃是規(guī)劃許可審批的主要依據(jù)，城市設(shè)計(jì)作為規(guī)劃的組成部分，同樣對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目具有約束和引導(dǎo)作用。但是在英國(guó)，城市設(shè)計(jì)本質(zhì)上的法定作用是借助城市設(shè)計(jì)管控政策 ( 即設(shè)計(jì)導(dǎo)則 )體現(xiàn)出來(lái)的。由于城市設(shè)計(jì)貫穿規(guī)劃的全過(guò)程，設(shè)計(jì)導(dǎo)則的法定政策也是分層次的。其中，國(guó)家層面的主要是設(shè)計(jì)原則；地方層面在遵循國(guó)家設(shè)計(jì)原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方發(fā)展目標(biāo)，因地制宜地形成了地方工作設(shè)計(jì)導(dǎo)則。

　　城市設(shè)計(jì)通過(guò)設(shè)計(jì)導(dǎo)則與建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目掛鉤，作為審批實(shí)施程序的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，主要的聚焦點(diǎn)為建筑與環(huán)境的協(xié)調(diào)關(guān)系、建筑方案設(shè)計(jì)等。雖然審批的最終決定權(quán)在地方政府，但是設(shè)計(jì)導(dǎo)則作為主要的依據(jù)，對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的最終結(jié)果會(huì)產(chǎn)生重要的影響。基于此，城市設(shè)計(jì)的法定性可以通過(guò)設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)導(dǎo)則體現(xiàn)出來(lái)。

　　設(shè)計(jì)導(dǎo)則具有多元的分類體系(圖5)，因此并非所有層面的導(dǎo)則都具有法定作用，只有發(fā)展規(guī)劃文件 (DPDS)、補(bǔ)充規(guī)劃文件 (SPDS) 之間的交集部分 — 設(shè)計(jì)準(zhǔn)則，才具有法定作用。

　　2.英國(guó)“城市設(shè)計(jì)”與“設(shè)計(jì)導(dǎo)則”的實(shí)施互補(bǔ)

　　英國(guó)通過(guò)廣泛的實(shí)踐，建立了一個(gè)綜合的城市設(shè)計(jì)框架，為了保障城市環(huán)境質(zhì)量的綜合提升，編制了設(shè)計(jì)導(dǎo)則。為了保證設(shè)計(jì)導(dǎo)則能夠?qū)嵤S多公共部門編制了各式各樣的綱要和導(dǎo)則，以更好地為設(shè)計(jì)提供保障。《Preparing Design Codes: A Practical Manual》將設(shè)計(jì)導(dǎo)則的編制體系劃分為 7 個(gè)階段，包括國(guó)家政策、戰(zhàn)略政策、政府政策、區(qū)域政策、基于地區(qū)的愿景、特定場(chǎng)所和初步設(shè)計(jì) ( 圖 6)。由此可見(jiàn)，英國(guó)的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則覆蓋面十分廣泛，從規(guī)劃發(fā)展框架到地方發(fā)展框架，從區(qū)域政策到初步設(shè)計(jì)皆有涉及。

　　城市設(shè)計(jì)作為特定場(chǎng)所和初步設(shè)計(jì)階段的產(chǎn)物，長(zhǎng)期以來(lái)主要關(guān)注的是三維風(fēng)貌布局，對(duì)實(shí)施管理、可行性研究和公眾參與的關(guān)注較少，設(shè)計(jì)導(dǎo)則則可以彌補(bǔ)此缺陷，與其形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。實(shí)施管理、可行性研究和公眾參與等要素作為空間設(shè)計(jì)的成果不易被圖形化，從而被忽視，但是作為設(shè)計(jì)導(dǎo)則的規(guī)范性語(yǔ)言則具有較強(qiáng)的法定引導(dǎo)作用。

　　（二）中國(guó)城市設(shè)計(jì)的法定性

　　1.城市設(shè)計(jì)是否需要法定性？

　　城市設(shè)計(jì)的可實(shí)施性一直被認(rèn)為是衡量城市設(shè)計(jì)是否有用的標(biāo)準(zhǔn)，其中最大的爭(zhēng)議為城市設(shè)計(jì)該不該具有法定性。從英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，城市設(shè)計(jì)的法定性不是通過(guò)設(shè)計(jì)文本來(lái)體現(xiàn)的，而是通過(guò)導(dǎo)則的形式，借助導(dǎo)則將法定內(nèi)容融入國(guó)家政策和規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)法定化。城市設(shè)計(jì)作為“二次訂單”的設(shè)計(jì)方，一旦將城市設(shè)計(jì)文本列為法定文件，那會(huì)約束設(shè)計(jì)者的創(chuàng)新思維。“中庸”思想一直是法定規(guī)劃的基本準(zhǔn)則，創(chuàng)新性可取但并不一定會(huì)被接受。但城市設(shè)計(jì)是一個(gè)注重創(chuàng)新性空間塑造的設(shè)計(jì)門類，一旦加入“中庸”(依據(jù)規(guī)范畫圈布點(diǎn))的思想，城市設(shè)計(jì)又會(huì)變成“控制性詳細(xì)規(guī)劃2.0版本”。但是城市設(shè)計(jì)如果不具有法定性，那又是“原地踏步”。歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，城市設(shè)計(jì)需要有法定作用，只是不能簡(jiǎn)單的“一刀切”，“規(guī)劃與設(shè)計(jì)”本為一體，設(shè)計(jì)融入規(guī)劃才是符合規(guī)律的。

　　2.中國(guó)的城市設(shè)計(jì)與設(shè)計(jì)導(dǎo)則

　　設(shè)計(jì)導(dǎo)則的英文名稱為“Design Guideline”，中國(guó)不同地區(qū)對(duì)這一概念的理解稍有不同，臺(tái)灣地區(qū)將其譯為設(shè)計(jì)準(zhǔn)則，香港則稱之為設(shè)計(jì)指引，大陸普遍采用設(shè)計(jì)導(dǎo)則的提法。從漢字的含義上看，“導(dǎo)”兼具引導(dǎo)的意思，“則”有準(zhǔn)則之意，相較臺(tái)灣和香港的譯意，大陸的提法更為全面、更貼近本質(zhì)，顯示出導(dǎo)則對(duì)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的雙重管控性——控制、引導(dǎo)。

　　雖然國(guó)內(nèi)對(duì)導(dǎo)則名稱的提法基本一致，但是對(duì)導(dǎo)則的內(nèi)涵與定義卻持有多種理解。從物質(zhì)環(huán)境角度定義，城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則是城市設(shè)計(jì)最基本和最有特色的成果形式，是對(duì)未來(lái)城市物質(zhì)形態(tài)環(huán)境和組成要素之間的關(guān)系的條文化描述；從管理角度定義，城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則是城市設(shè)計(jì)與規(guī)劃管理相對(duì)接的中間媒介，它包含了城市設(shè)計(jì)的目標(biāo)愿景與設(shè)計(jì)意圖，通過(guò)文字和圖畫的形式提出城市及其特定地段的原則性控制要求，是管理部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行引導(dǎo)、控制的重要依據(jù)。不論是從物質(zhì)環(huán)境角度還是從管理角度定義，設(shè)計(jì)導(dǎo)則都是城市設(shè)計(jì)的構(gòu)成體系，是城市設(shè)計(jì)的重要組成部分。

　　3. 城市設(shè)計(jì)法定性的兩種創(chuàng)新辦法

　　本文從國(guó)內(nèi)既有的探究出發(fā)，將“英國(guó)經(jīng)驗(yàn)中國(guó)化”。城市設(shè)計(jì)的成果可通過(guò)兩種形式法定化：導(dǎo)則法定化、成果與控制性詳細(xì)規(guī)劃分圖則相結(jié)合。成果的法定化強(qiáng)調(diào)的是城市設(shè)計(jì)核心政策的法定化，納入法定程序，而不是簡(jiǎn)單的“二分法”，成果的法定化既保留了城市設(shè)計(jì)的靈活性，又可以傳承國(guó)家政策的法定性要求。基于此，本文提出城市設(shè)計(jì)法定化的兩種創(chuàng)新方法：城市設(shè)計(jì)法定化、城市設(shè)計(jì)成果法定化。

　　(1)城市設(shè)計(jì)法定化。《辦法》中規(guī)定總體設(shè)計(jì)的規(guī)劃成果可與城市(或縣人民政府所在地建制鎮(zhèn) ) 總體規(guī)劃一并報(bào)批，將重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容與要求納入控制性詳細(xì)規(guī)劃。這是國(guó)家層面自2016年《辦法》頒布以來(lái)的初步嘗試，本質(zhì)上也是對(duì)城市設(shè)計(jì)法定性的探究。但還沒(méi)有將城市設(shè)計(jì)的法定內(nèi)容寫進(jìn)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，導(dǎo)致城市設(shè)計(jì)還沒(méi)有明確的法定作用。近年來(lái)，國(guó)家逐漸重視城市設(shè)計(jì)的作用，希望強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)的法律地位，以城市設(shè)計(jì)為工具來(lái)塑造城市風(fēng)貌、傳承城市精神，進(jìn)而控制、引導(dǎo)城市建設(shè)。

　　(2)城市設(shè)計(jì)成果法定化。現(xiàn)階段探索的中國(guó)城市設(shè)計(jì)成果法定化是以設(shè)計(jì)導(dǎo)則為城市設(shè)計(jì)與規(guī)劃體系的結(jié)合點(diǎn)，如深圳市和南京市將設(shè)計(jì)導(dǎo)則納入土地規(guī)劃的運(yùn)轉(zhuǎn)程序，并將設(shè)計(jì)導(dǎo)則中的要點(diǎn)作為土地出讓時(shí)重要的考核指標(biāo)。中國(guó)對(duì)設(shè)計(jì)導(dǎo)則的法定化一般采取兩種方式：規(guī)定性導(dǎo)則、績(jī)效型導(dǎo)則。其中，規(guī)定性導(dǎo)則以強(qiáng)制性條文表達(dá)城市設(shè)計(jì)的強(qiáng)制性內(nèi)容；績(jī)效型導(dǎo)則主要以引導(dǎo)與說(shuō)明為主，加入城市設(shè)計(jì)的公眾交往性內(nèi)容。

　　五　構(gòu)建城市設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

　　（一）英國(guó)的設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)

　　1.代替技術(shù)管理規(guī)定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

　　城市設(shè)計(jì)作為貫穿項(xiàng)目全過(guò)程的規(guī)劃類型，其目標(biāo)愿景是抽象的，只有通過(guò)具體的物質(zhì)空間建設(shè)，才能成為公眾的城市設(shè)計(jì)。英國(guó)經(jīng)過(guò)多年的討論，總結(jié)了12條城市設(shè)計(jì)原則評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這些原則源于美國(guó)和西歐在監(jiān)管與自由裁量的規(guī)劃體系中對(duì)審查實(shí)踐的批判總結(jié)，包括4個(gè)方面的內(nèi)容：社區(qū)愿景、規(guī)劃與分區(qū)整合、實(shí)質(zhì)性的城市設(shè)計(jì)原則、正當(dāng)程序?qū)彶椤＿@些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì) 4 個(gè)問(wèn)題：

　　①社區(qū)如何制定愿景，地方政府如何制定企業(yè)計(jì)劃，如何發(fā)揮城市設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略作用，并為設(shè)計(jì)的審查提供背景依據(jù)；②如何利用規(guī)劃、分區(qū)、住房及財(cái)政手段來(lái)協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)方案，確保設(shè)計(jì)的質(zhì)量；③什么類型的城市設(shè)計(jì)原則才能支撐城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則；④何種審查手續(xù)可以確保決策過(guò)程的公平、公正和有效。

　　2.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的理想化問(wèn)題

英國(guó)的自由裁量的規(guī)劃體系，導(dǎo)致其12條城市設(shè)計(jì)原則評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是理想化的，這些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一般是借助案例來(lái)引出較為微觀的描述，缺少細(xì)節(jié)的操作語(yǔ)言。除了荷蘭、英國(guó)和美國(guó)等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家采取的是相似的城市設(shè)計(jì)體系，其余國(guó)家都未能推行適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。此外，隨著新技術(shù)的應(yīng)用，傳統(tǒng)的空間規(guī)劃在經(jīng)驗(yàn)主義的推動(dòng)下越來(lái)越受到新技術(shù)的影響。英國(guó)在城市設(shè)計(jì)領(lǐng)域還未引入新技術(shù)，中國(guó)近年來(lái)已注意到新技術(shù)對(duì)于城市設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型迭代的重要性，新技術(shù)的引入已然不可或缺，并急需納入城市設(shè)計(jì)的分析技術(shù)之中。

　　（二）建立中國(guó)的城市設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

　　《辦法》除了對(duì)城市設(shè)計(jì)的目標(biāo)、原則和編制類型做了說(shuō)明，對(duì)各個(gè)層面的實(shí)施細(xì)則也做了描述。實(shí)施細(xì)則的國(guó)家強(qiáng)化，一方面有利于統(tǒng)一全國(guó)城市設(shè)計(jì)的編制內(nèi)容，另一方面會(huì)導(dǎo)致地方層面的技術(shù)管理規(guī)定的內(nèi)容固化。作為一項(xiàng)動(dòng)態(tài)公共政策，城市設(shè)計(jì)是一個(gè)高度靈活的項(xiàng)目，自由裁量顯得尤為重要。

　　本文在分析英國(guó)城市設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，從 4 個(gè)視角建立中國(guó)的城市設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于本文的目標(biāo)指向是國(guó)家層面的城市設(shè)計(jì)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是基于中央政府結(jié)構(gòu)框架下的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建立的。

　　視角一：城市設(shè)計(jì)的實(shí)質(zhì)原則。視角一強(qiáng)調(diào)的是城市設(shè)計(jì)的本質(zhì) — 構(gòu)建富有活力的城市空間、城市設(shè)計(jì)編制的重要性和城市設(shè)計(jì)的靶向性。國(guó)家層面的城市設(shè)計(jì)，應(yīng)把握和掌舵城市設(shè)計(jì)體系的大方向、大原則；對(duì)于細(xì)節(jié)要素的把控，建議在地方管理體系中再完善，增加城市設(shè)計(jì)的管理靈活性。

　　視角二：城市設(shè)計(jì)典型的編制類型。在“新常態(tài)”的背景下，中國(guó)中觀層面的城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目實(shí)踐逐漸形成了統(tǒng)一的“范式”，宏觀層面和微觀層面的城市設(shè)計(jì)被忽視了，急需完善這兩個(gè)層面的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在宏觀層面，建議從區(qū)域?qū)用婢烷_(kāi)始引入城市設(shè)計(jì)整體性的思想，將區(qū)域規(guī)劃中的核心戰(zhàn)略思想貫穿整個(gè)規(guī)劃體系，強(qiáng)調(diào)“上位規(guī)劃”的實(shí)質(zhì)性靶點(diǎn)。在中觀層面，基于視角一，在中央總體統(tǒng)籌下，地方基于自身的經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)推進(jìn)城市設(shè)計(jì)實(shí)踐，強(qiáng)化地方城市設(shè)計(jì)的靈活性。在微觀層面，推動(dòng)“城市設(shè)計(jì)進(jìn)社區(qū)”。社區(qū)規(guī)劃不能僅注重工程設(shè)計(jì)的重要性，還需推進(jìn)視覺(jué)美學(xué)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，將城市設(shè)計(jì)與工程性設(shè)計(jì)緊密相連。

　　視角三：城市設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)體系主要是針對(duì)編制完成的成果內(nèi)容而建立的，在總結(jié)既有研究的基礎(chǔ)上，提出生態(tài)結(jié)構(gòu)、人文特色、空間形態(tài)、公共空間、道路交通和實(shí)施措施6個(gè)要素。其中，生態(tài)結(jié)構(gòu)、人文特色是城市設(shè)計(jì)最基本的設(shè)計(jì)手法和理念基礎(chǔ)；在空間形態(tài)、公共空間的設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)“以人為本”；在道路交通方面，突出道路交通承載主體的空間性；在實(shí)施措施方面，強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)全過(guò)程的重要性。由 6 個(gè)要素構(gòu)成的城市設(shè)計(jì)總體評(píng)價(jià)內(nèi)容，并不是一成不變的，針對(duì)不同層面和專項(xiàng)的設(shè)計(jì)，地方政府仍需依據(jù)項(xiàng)目類型劃分主次性和著重點(diǎn)。

　　視角四：城市設(shè)計(jì)的程序。程序的公正合理與可實(shí)施性是城市設(shè)計(jì)得以貫徹的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，城市設(shè)計(jì)的程序主要包括由明確的城市設(shè)計(jì)行政管理機(jī)構(gòu)牽頭的城市設(shè)計(jì)技術(shù)管理程序、城市設(shè)計(jì)的技術(shù)管理程序、公眾及相關(guān)利益主體參與城市設(shè)計(jì)全過(guò)程的詳細(xì)論述、城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目完結(jié)的審查程序。

　　中國(guó)傳統(tǒng)的城市設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)的是物質(zhì)空間對(duì)象，未把城市設(shè)計(jì)當(dāng)做一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。全過(guò)程全生命周期評(píng)價(jià)的缺失，極大地束縛了中國(guó)城市設(shè)計(jì)的發(fā)展。在新時(shí)期，中國(guó)的城市設(shè)計(jì)制度需要開(kāi)拓新的發(fā)展途徑。

　　六　總結(jié)

　　本文對(duì)英國(guó)的城市設(shè)計(jì)框架進(jìn)行了深化總結(jié)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家層面城市設(shè)計(jì)框架的重要性，從城市設(shè)計(jì)框架的制定者、城市設(shè)計(jì)的法定性和設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等角度來(lái)探討框架的核心內(nèi)容。同時(shí)，本文結(jié)合中國(guó)國(guó)情，強(qiáng)調(diào)中央政府在國(guó)家框架中的地位作用，提出“英國(guó)經(jīng)驗(yàn)中國(guó)化”，以兩種創(chuàng)新手法形成城市設(shè)計(jì)的法定性，從國(guó)家層面構(gòu)建設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以代替基本技術(shù)管理規(guī)定。但是由于時(shí)代的發(fā)展和技術(shù)的革新，此次提出的城市設(shè)計(jì)制度仍只是初步的構(gòu)架，具體的工作還需進(jìn)一步研究、深化。