國土是生態(tài)文明建設的空間載體。進入生態(tài)文明新時代，國土空間規(guī)劃的理論、方法和實踐，要順應新時代發(fā)展的要求而優(yōu)化。尤其是國土空間規(guī)劃作為謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎性、制度性工具，要注重目標、問題和運行導向，圍繞前瞻性、科學性、操作性3個核心問題，從勢、道、術3個方面進行優(yōu)化，成為管用、適用、好用的規(guī)劃。

　　空間的邏輯：為什么要優(yōu)化

　　一個時代有一個時代的空間邏輯。中國古代對空間的布局安排講求“天時、地利、人和”，注重合時宜、服水土、通人性，“天、地、人”是農(nóng)耕文明時代空間規(guī)劃理論和實踐的基本要素和內(nèi)在邏輯。現(xiàn)代人做規(guī)劃不一定比古人更有智慧，我們往往對土地等物質(zhì)條件和技術因素比較重視，對人的感受不夠重視，對時間維度和運行問題也考慮不多。

　　每一個時代都需要相應的時空秩序支撐。謀劃長遠發(fā)展首先要把國土空間開發(fā)保護格局規(guī)劃好。時代（天）、空間（地）、社會（人）這些因素有了重大改變，規(guī)劃的理論、方法和實踐也要隨之優(yōu)化。經(jīng)歷過原始文明、農(nóng)耕文明和工業(yè)文明后，空間發(fā)展進入了“生態(tài)文明的新時代”——空間V4.0。

　　國土是生態(tài)文明建設的空間載體。中央將空間規(guī)劃改革納入生態(tài)文明改革總體方案，即意味著國土空間規(guī)劃進入了生態(tài)文明的新時代，這是討論規(guī)劃邏輯的起點和基點。因此，國土空間規(guī)劃的理論、方法和實踐，不是因為行政主管部門的變化而“優(yōu)化”，而是順應新時代發(fā)展要求而優(yōu)化。

　　戰(zhàn)略的邏輯：在哪些方面優(yōu)化

　　“多規(guī)合一”雖然解決了規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性問題，難卻以解決規(guī)劃自身的功能問題。因此，現(xiàn)在應回歸到規(guī)劃問題的起點：規(guī)劃到底能干什么？筆者以為：國土空間規(guī)劃作為空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎性、制度性工具，涉及3個核心功能問題：

　　前瞻性，沒有前瞻性就沒有必要做規(guī)劃；

　　科學性，規(guī)劃能針對性地解決空間發(fā)展和治理的問題；

　　操作性，通過有效的方法和實施機制，切實解決問題，產(chǎn)生效益。

　　現(xiàn)在，一些空間規(guī)劃比較重視目標、愿景，有空間策略，但時間維度考慮不夠，尤其缺乏有效運行機制來保障規(guī)劃實施。這大概是現(xiàn)有規(guī)劃的一個短板，所以才會有“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的說法，因而也必須“優(yōu)化”。

　　一個好的規(guī)劃應是“管用、適用、好用”的空間治理政策或制度設計。所謂“管用”就是能解決問題；“適用”就是能適應具體的時期、地域和應用場景；“好用”就是運行成本不高，便于執(zhí)行。因此規(guī)劃必須強化問題導向或治理導向，具體可細化為3個導向：

　　目標導向，明確方向，提振預期；

　　問題導向，優(yōu)化配置，完善秩序；

　　運行導向或操作導向，通過健全運行機制和操作規(guī)劃，實現(xiàn)效益。

　　按照中國人的理念，我們可以把規(guī)劃3個核心功能問題對應到“勢、道、術”3個層面。具體而言，第一是取勢；第二是正道；第三是優(yōu)術。“取勢”就是取有利之勢，有時還要造勢。好的規(guī)劃都善于“無中生有”，再順勢而為。 “正道”，就是要掌握科學的規(guī)律，把握正確的原則，才能針對性解決問題。“優(yōu)術”，就是優(yōu)化具體的工作方式、方法或機制，保障規(guī)劃能有效實施和運行。

　　“勢”的邏輯：從發(fā)展動力和發(fā)展需求兩個方面分析

　　取勢—動力邏輯。生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系的相互作用，推動社會的發(fā)展進步。而時空關系對于生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系具有實體性的重塑作用。所以分析一個地區(qū)的發(fā)展動力，可以從生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系和時空關系這3個供給性維度來看。新時代的發(fā)展動力主要以深度信息化、新型市場化（或法治化）和新型全球化為代表，分別代表了生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系和時空關系。

　　“深度信息化”。“深度信息化”包括數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化，或簡稱數(shù)字化，因為數(shù)字化代表了科技原動力。所以，有人認為世界萬物可以用“信息+算法+能量”來解釋。數(shù)字化史無前例地改變了人類生產(chǎn)方式、生活方式乃至發(fā)展方式、治理方式，重構了人與人之間的生產(chǎn)關系、社會關系乃至人與物、物與物之間的時空關系，形成了智慧經(jīng)濟、網(wǎng)絡社會和一種“數(shù)字生態(tài)”。人與萬物皆為數(shù)字化生態(tài)系統(tǒng)中的網(wǎng)絡節(jié)點或單元，自然、人、城市、經(jīng)濟、社會等因數(shù)字化而“生態(tài)化”。因此，數(shù)字化超越了以往的生產(chǎn)力變革，既改變了生產(chǎn)力，也改變了生產(chǎn)關系和時空關系，并形成了一種萬物互聯(lián)的“新生態(tài)文明”特征。

　　新型市場化（法治化）。中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展期，“四個全面”推動了市場化改革和法治化建設，對生產(chǎn)關系、社會關系和空間關系影響重大。

　　新型全球化。全球化不僅影響了貿(mào)易和地緣關系，也影響了文明的發(fā)展。“一帶一路”將對國土空間格局產(chǎn)生重大的影響，也將促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　以上三大動力中最需要關注的是數(shù)字化，因為我們將面對的是一個數(shù)字化的“新生態(tài)”，其生態(tài)文明的空間特征與僅有自然生態(tài)的時代大不一樣。

　　取勢—需求邏輯。推斷未來發(fā)展趨勢，可以從3個需求維度來看：

　　主體全面人本化。一個地方的競爭力體現(xiàn)在人的創(chuàng)造力和凝聚力。人類的發(fā)展超越對溫飽生存的需求后，進入全面發(fā)展的新階段。“以人民為中心”在高質(zhì)量發(fā)展階段體現(xiàn)在充分滿足人民對“美好生活的向往”。

　　客體全面生態(tài)化。經(jīng)歷過工業(yè)化對自然環(huán)境的巨大沖擊后，需要回歸尊重自然、順應自然、保護自然，營造人和自然和諧共生、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)。“全面生態(tài)化”不僅指環(huán)境質(zhì)量的改善和資源的節(jié)約，更意味著生產(chǎn)、生活方式的生態(tài)化，意味著資源的生態(tài)價值超越了其作為生產(chǎn)資料的價值。

　　群體的區(qū)域網(wǎng)絡化。城市之間不能孤立生存，沒有網(wǎng)絡化就會被邊緣化。信息化、市場化和全球化都將促進區(qū)域化、網(wǎng)絡化，形成“命運共同體”。甚至城市內(nèi)部也要網(wǎng)絡化，使更多有活力的城市節(jié)點或中心產(chǎn)生社區(qū)，成為一個“微型城市”。

　　以上“三化”意味著未來一個地區(qū)的空間發(fā)展必將體現(xiàn)“新發(fā)展理念”的導向：第一，注重創(chuàng)新和共享，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活；第二，注重生態(tài)優(yōu)先，實現(xiàn)綠色發(fā)展；第三，注重開放和協(xié)同，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　取勢—空間V4.0。上述“六化”之“勢”在數(shù)字化背景下，呈現(xiàn)出新的時空生態(tài)特征。數(shù)字化融合了時空，實際上是我們?nèi)藶榉指盍藭r空，時空本來就是時空一體、虛實合一的“相”。空間V4.0的空間生態(tài)特征，主要體現(xiàn)在空間布局、結構、功能、品質(zhì)、特色、權益的6種“相”變。

　　布局的多中心、網(wǎng)絡化。互聯(lián)網(wǎng)讓世界更扁平，但不是“去中心化”。新的“集中—分散”動能使城鎮(zhèn)群及城鎮(zhèn)內(nèi)部呈現(xiàn)“多中心、網(wǎng)絡化”的分布式結構。

　　結構的群落式、圈層化。交通和網(wǎng)絡的可達性決定了空間群落結構，弱化了行政邊界作用，形成了同城效應的都市圈及城鎮(zhèn)圈、社區(qū)生活圈等群落式圈層結構。

　　功能的復合式、社區(qū)化。數(shù)字化使生產(chǎn)、生活更加融合。人成為網(wǎng)絡節(jié)點，而虛實結合、功能復合的社區(qū)（社群）成為群體活動的基本時空單元。

　　品質(zhì)的體驗性、場景化。時間決定空間的意義，體驗決定空間的價值，空間規(guī)劃和設計要圍繞人的感知，注重場景營造，人們在場景當中連接世界、感知生命、創(chuàng)造價值。

　　特色的地域性、個性化。過度工業(yè)化、標準化、批量化的規(guī)劃和建設帶來的“千城一面”。而數(shù)字化促進了個性化規(guī)模生產(chǎn)與消費，獨具魅力的空間地域感將自帶價值和流量，促進分工和交流，激發(fā)空間活力。

　　權益自主性、權力化。空間就是權益，規(guī)劃即是政治，而技術就是權力。每次重大科技進步均引發(fā)利益再分配。網(wǎng)絡化是利益創(chuàng)造和分配的自主加速器、放大器，容易自發(fā)形成“馬太效應”“空間折疊”和新的時空安全問題。

　　“道”的邏輯：即遵循科學的規(guī)律和正確的原則

　　規(guī)律的邏輯。空間治理問題不僅是環(huán)境問題，也是經(jīng)濟、社會乃至文化和政治問題，因此，空間發(fā)展需要同時遵循經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律和自然規(guī)律。需要說明的是，規(guī)律并不等同于現(xiàn)成的理論或模型，因為理論都有假設，模型都有邊界條件，而空間是具體的，規(guī)律要經(jīng)得起實踐和歷史的檢驗。

　　經(jīng)濟規(guī)律。古典經(jīng)濟學模型包含了工業(yè)化的理性假設，不僅對人的需求和產(chǎn)品都進行了標準化，同時忽略了時空特有的自然和人文歷史差異等因素。而時空差異性和人的非“理性”恰恰是空間治理中的關鍵因素。空間產(chǎn)品不同于一般工業(yè)消費品，它具有尺度、區(qū)位和自然與人文稟賦等特點，因而具有天然壟斷性、穩(wěn)定性和“稟賦效應”，使得某些古典經(jīng)濟學理論或“常識”失效，如廠商理論就很難解釋土地供應規(guī)模和地價的關系。而去年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者——非主流經(jīng)濟學家理查德·塞勒的行為經(jīng)濟學理論，則可以更好地解釋空間開發(fā)問題。實際的經(jīng)濟規(guī)律是既要發(fā)揮市場決定性作用，又要更好發(fā)揮政府的作用。

　　社會規(guī)律。把握以人為本，體現(xiàn)“以人民為中心”，充分考慮人的全面發(fā)展需求。與此同時，規(guī)劃要注重人的社會性，注重空間權益的公平性和包容性，促進人類命運共同體建設。

　　自然規(guī)律。自然規(guī)律是空間發(fā)展最為基礎性的規(guī)律，經(jīng)濟規(guī)律和社會規(guī)律也受制或融合于自然規(guī)律。應該把空間作為“生命共同體”來看待，尊重自然、順應自然、保護自然。規(guī)劃師不能像制造機器一樣去制造空間，而要像養(yǎng)育生命一樣培育空間。遵循這3個規(guī)律還要注意2個條件：第一個是因地制宜，每個地區(qū)都有稟賦效應；第二個是時間維度上與時俱進和知行合一。

　　供給的邏輯。空間規(guī)劃本質(zhì)上是空間發(fā)展和空間治理的政策和制度供給，必須符合我國治理體系和能力現(xiàn)代化的要求。“多規(guī)合一”后的國土空間規(guī)劃的作用如何變得更好？關鍵在于謀劃空間發(fā)展要符合新發(fā)展理念和發(fā)展思想，形成空間供給要遵循“五位一體”的總體布局。這也是空間供給側(cè)結構性改革的總體要求，是國土空間規(guī)劃能發(fā)揮引領和約束作用的基本依據(jù)。

　　空間的規(guī)劃重點要處理好人與自然的關系，“以人民為中心”要落實到人的全面、健康和可持續(xù)發(fā)展。因此，按照統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局進行的空間產(chǎn)生，將系統(tǒng)地提供人的全面發(fā)展的空間需求，對接人的日常感知，提升人們的安全感、歸屬感、獲得感、成就感和幸福感，滿足“人民對美好生活的向往”。

　　“五位一體”是比“3E”要素更全面、更具可操作性的制度供給體系，體現(xiàn)了中國特色和文化自信。如“文化”更加注重“以文化人”的高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活；“政治”更加注重“天下為公”的全面協(xié)調(diào)發(fā)展；“生態(tài)”比“環(huán)境”更加注重“天人合一”的整體可持續(xù)發(fā)展。所以，新時代的國土空間規(guī)劃要有文化自信和歷史擔當，不會只有自然沒有人文，只重數(shù)量不重質(zhì)量，只要管控不要發(fā)展。

　　原則的邏輯。今年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，提出了“習近平生態(tài)文明思想”，并明確了新時代生態(tài)文明建設六大原則，有很強的針對性：

　　“堅持人與自然和諧共生”，這是總體原則。

　　“綠水青山就是金山銀山”，強調(diào)發(fā)展理念和發(fā)展方式變革。

　　“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”，強調(diào)空間發(fā)展和治理的宗旨。

　　“山水林田湖草是生命共同體”，強調(diào)生態(tài)的系統(tǒng)思維。

　　“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”，強調(diào)治理制度的底線約束。

　　“共謀全球生態(tài)文明建設”，強調(diào)命運共同體的生態(tài)文化特征。

　　這六大原則體現(xiàn)了“五位一體”總體布局和新發(fā)展理念的深刻內(nèi)涵，對建立中國特色的空間治理理論、方法有重要指導意義，是新時代生態(tài)文明建設和空間治理的基本遵循。

　　優(yōu)化的邏輯。未來空間治理中要重點從6個維度把握空間變量的優(yōu)化。

　　從物質(zhì)驅(qū)動到“數(shù)字驅(qū)動”。發(fā)展資源由自然“資源”、社會“資本”等拓展到“數(shù)字生態(tài)”，將使國土空間規(guī)劃成為可感知、能學習、善治理、自適應的智慧型生態(tài)規(guī)劃。

　　從規(guī)模驅(qū)動到“生態(tài)（創(chuàng)新）驅(qū)動”。以地球系統(tǒng)科學為基礎，強化底線約束，優(yōu)化資源環(huán)境承載能力和空間開發(fā)、運營適宜性，以生態(tài)優(yōu)先倒逼創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、韌性發(fā)展。

　　從點軸驅(qū)動到“網(wǎng)絡驅(qū)動”。多中心、網(wǎng)絡化、圈層式、集約型空間結構布局驅(qū)動空間多維發(fā)展。

　　從生產(chǎn)（園區(qū)）驅(qū)動到“品質(zhì)（社區(qū)）驅(qū)動”。美好社區(qū)在哪里，人就在哪里，美好生活帶動空間發(fā)展，“以人民為中心”的規(guī)劃通過社區(qū)營造和社區(qū)運營落實。

　　從區(qū)塊驅(qū)動到“流量驅(qū)動”。數(shù)字化模糊了規(guī)劃、設計和治理的邊界。城市設計、社區(qū)設計、場景設計和運營設計將成為空間規(guī)劃的常態(tài)；全要素、全生命周期的空間“用態(tài)”管理將成為規(guī)劃實施的常態(tài)。

　　從行政（客戶）驅(qū)動到“用戶驅(qū)動”。政府、企業(yè)、社會機構和個人等是共同成長的命運共同體。政府將更好發(fā)揮公共平臺作用，“開門規(guī)劃”使規(guī)劃過程成為“用戶”們共建、共治、共擔、共享的社會治理過程。

　　“術”的邏輯：優(yōu)化空間治理和運行制度的方式方法

　　優(yōu)術—思維邏輯。要改變方法先要改變思維，在生態(tài)文明新時代的背景下，規(guī)劃的思維不應該是延續(xù)機械主義的工業(yè)化思維或工程思維，停留在工程標準做規(guī)劃就不合時宜了。要改變“工程思維”定勢，樹立“生態(tài)思維”。使規(guī)劃不僅能適應注重個性的“小時代”，也能適應“天人合一”的“大時代”。

　　“用戶思維”。“用戶”既是消費者，也是生產(chǎn)者，有創(chuàng)新和共享的基本要求，“以人民為中心”要求踐行網(wǎng)絡時代的群眾路線，發(fā)揮人民群眾的“群體智慧”“依靠人民創(chuàng)造偉業(yè)”。

　　“有機思維”。將空間當作有機生命體，而不是磚塊和機械，城市化不等于城市蔓延，要有生態(tài)底線。

　　“跨界思維”。注重多個區(qū)域、多個主體的開放與協(xié)調(diào)，用網(wǎng)絡化改造階層化。

　　優(yōu)術—運行邏輯。要針對規(guī)劃不管用、不適用、不好用及不作為、亂作為等問題，強化規(guī)劃的政策和制度屬性，降低制度運行成本，構建高效的規(guī)劃運行體系。因此，不僅要改革現(xiàn)有編制審批體系，還要重構實施監(jiān)督體系、政策法規(guī)體系和技術支撐體系。

　　優(yōu)術—方法邏輯。“以道統(tǒng)術，以術得道”，空間治理的手段不可能單一，規(guī)劃時應“有之以為利，無之以為用”。總體上可以歸納為“五只手”或“四手一體”：政府—有形之手，要強化依法行政，完善法規(guī)和政策；市場—無形之手，強化利益導向；社會—有情之手，強化共建共享；技術—無情之手，強化正向利用；自然—生命之手（或生命之本體）是規(guī)劃的最高境界，即實現(xiàn)道法自然、“天人合一”的規(guī)劃理念，因而也是“生命之本”。

　　規(guī)劃的邏輯有勢、道、術，也有天、地、人，老子曰“人法地，地法天，天法道，道法自然”，最高的邏輯還是道法自然。生態(tài)文明新時代是國土空間規(guī)劃邏輯的起點和工作的基點，國土空間規(guī)劃的發(fā)展將在“道法自然”中不斷完善，而規(guī)劃行業(yè)也要有自身良好的生態(tài)，正如管子所說：“人與天調(diào)，然后天地之美生。”

　　（作者為自然資源部總規(guī)劃師、國土空間規(guī)劃局局長）