一

　　機(jī)構(gòu)改革頂層設(shè)計(jì)解讀

　　根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，設(shè)立中華人民共和國(guó)自然資源部。機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要目標(biāo)是，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出將國(guó)土資源部的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家海洋局的職責(zé)，國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。新成立的國(guó)家自然資源部，其主要職責(zé)是對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負(fù)責(zé)測(cè)繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。稍早出臺(tái)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合。顯然，國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革方案充分體現(xiàn)了中央的決定。

　　機(jī)構(gòu)改革的目的是通過(guò)對(duì)工作機(jī)制的改變，優(yōu)化管理方式，提升國(guó)家治理能力。機(jī)構(gòu)改革背后的實(shí)質(zhì)是國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，并對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的目標(biāo)提出了更高的要求。概括而言，機(jī)構(gòu)改革體現(xiàn)了中央對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作“推崇生態(tài)理念、凸顯整體戰(zhàn)略、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)和設(shè)定保護(hù)底線”等根本目標(biāo)。本次機(jī)構(gòu)改革得到普遍關(guān)注的是，中央正式提出了國(guó)土空間規(guī)劃，并強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)規(guī)劃工作者而言，是全新的空間規(guī)劃概念。同時(shí)，中央指出繼續(xù)推進(jìn)“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)各規(guī)劃的有機(jī)融合，表明了即將開(kāi)展的國(guó)土空間規(guī)劃并不一定取代現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等，但國(guó)土空間規(guī)劃無(wú)疑將對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃產(chǎn)生約束性和決定性的作用與影響。值得關(guān)注的是，國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了對(duì)包括山水林田湖草等在內(nèi)的全覆蓋，強(qiáng)化了對(duì)土地實(shí)行資源化的綜合管理，顯然其中作為城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要載體的城鎮(zhèn)土地空間的集約與節(jié)約利用，將被提出更高的要求。國(guó)土空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)土地資源化管理的重要基本保障，國(guó)家有關(guān)部門(mén)已就如何構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系展開(kāi)了廣泛的研究。

　　二

　　國(guó)土空間規(guī)劃思考

　　（一）國(guó)土空間的統(tǒng)一規(guī)劃與管控

　　國(guó)家首次成立自然資源部，建立以國(guó)土空間規(guī)劃為平臺(tái)的自然資源保護(hù)與利用體系，提出了國(guó)土空間概念，反映出有別于以往的創(chuàng)新理念和戰(zhàn)略思維。國(guó)土是指一個(gè)主權(quán)國(guó)家管轄下的地域空間，包括領(lǐng)陸、領(lǐng)空、領(lǐng)海和根據(jù)《國(guó)際海洋法公約》規(guī)定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域的總稱，所以國(guó)土空間規(guī)劃是一個(gè)國(guó)家最為全面、完整和系統(tǒng)的空間規(guī)劃。機(jī)構(gòu)改革下的國(guó)土空間規(guī)劃的最大意義在于，實(shí)現(xiàn)國(guó)家相對(duì)獨(dú)立部門(mén)對(duì)國(guó)土空間全覆蓋的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。

　　以往涉及國(guó)土空間管理的部門(mén)有發(fā)改、土地、規(guī)劃、環(huán)保、海洋及林業(yè)等眾多部門(mén)，并且各部門(mén)是平級(jí)的，各個(gè)規(guī)劃也是平行的。

　　其中，發(fā)改部門(mén)主導(dǎo)的全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃雖然覆蓋國(guó)土空間范圍，但是由于缺乏有力的法律支撐，從以往開(kāi)展的工作看，并未得到普遍重視和有效落實(shí)，加上僅僅是體現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)程度的大致設(shè)定，作用未能顯現(xiàn)；土地部門(mén)主導(dǎo)的土地利用總體規(guī)劃雖然實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的全覆蓋并得到法律最有力和最嚴(yán)格的規(guī)定，但是《中華人民共和國(guó)土地管理法》( 以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》) 規(guī)定，“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”，可以看出其重點(diǎn)主要落在對(duì)農(nóng)用地的保護(hù)和對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)模調(diào)控方面，并未發(fā)揮管控全域國(guó)土功能的規(guī)劃作用，客觀上一些用地類型 ( 如林地、草原和水利等 ) 也歸屬于其他部門(mén)管理。規(guī)劃部門(mén)的城鄉(xiāng)空間和環(huán)保部門(mén)的生態(tài)空間，則包含在上述兩個(gè)國(guó)土空間全覆蓋范圍內(nèi)，理論上是相對(duì)獨(dú)立和明確的空間范圍，不過(guò)由于多個(gè)規(guī)劃間有矛盾或不一致，經(jīng)常存在管控空間邊界不清或管控空間交叉重疊等問(wèn)題。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃在自下而上預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)建設(shè)空間需求上有一套自己的技術(shù)與方法，與土地利用總體規(guī)劃自上而下分解指標(biāo)的做法也經(jīng)常存在差異。

　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)在早期的立法中并未過(guò)多涉及空間的管控，特別是生態(tài)保護(hù)紅線的界定，直到黨的“十八大”提出“五位一體”的發(fā)展理念，才在立法修訂中得以體現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的空間要求也才得以明確。海洋空間的管理部門(mén)和管理范圍相對(duì)獨(dú)立，但是也明顯存在與陸域空間交接的潮間帶的面積統(tǒng)計(jì)歸屬和雙重管理問(wèn)題。例如，廈門(mén)市公布的陸域土地面積原為 1 565 km²，后因調(diào)整陸域土地統(tǒng)計(jì)口徑、增加統(tǒng)計(jì)潮間帶為陸域土地面積而公布為 1 699 km²。但潮間帶的實(shí)際管理部門(mén)仍為海洋部門(mén)，甚至潮間帶也還統(tǒng)計(jì)在海域面積中，由此存在雙重統(tǒng)計(jì)和雙重管理等問(wèn)題。

　　總體上看，國(guó)土空間由于條、塊的分割與分治，存在不少?zèng)_突、矛盾。隨著頂層設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)改革方案的出臺(tái)與實(shí)施，管理國(guó)土空間的部門(mén)僅為新成立的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部?jī)蓚€(gè)部門(mén)，比較易于實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間全覆蓋的統(tǒng)一管理，也可看出建立國(guó)土空間規(guī)劃體系與機(jī)構(gòu)改革是相配套的。

　?。ǘ﹪?guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)成

　　中央指出，建立全國(guó)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界 3 條控制線劃定工作，明確城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，為各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)提供依據(jù)，這實(shí)質(zhì)上為國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建明確了指向。筆者認(rèn)為，國(guó)土空間規(guī)劃的重要工作是劃定界線分明的空間區(qū)劃，之所以稱之為區(qū)劃，是基于國(guó)土空間范圍應(yīng)從國(guó)土最基本和最重要的功能出發(fā)，進(jìn)行國(guó)土功能空間的劃分，也就是基于生態(tài)、生產(chǎn)和生活等功能的劃分，在確定大的功能區(qū)劃分基礎(chǔ)上，每一分項(xiàng)功能區(qū)內(nèi)部再形成更深入、細(xì)致的子系統(tǒng)，只是與之前不同的是，國(guó)土空間功能區(qū)的劃分是有明確落地并實(shí)行嚴(yán)格管控的界限，之前的主體功能區(qū)劃就并未實(shí)現(xiàn)定界劃線。從實(shí)踐的推進(jìn)看，國(guó)家已經(jīng)提出并基本建立了與之相應(yīng)的政策規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，如提出陸海域生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田與城市空間增長(zhǎng)邊界等概念并實(shí)施落地。

　　近期，行業(yè)與學(xué)界對(duì)如何構(gòu)建國(guó)家空間規(guī)劃體系展開(kāi)了廣泛討論。筆者認(rèn)為，無(wú)論疆域大小，從空間構(gòu)成特征看，國(guó)土空間的功能分區(qū)可以概括為“兩域、四區(qū)”：“兩域”指陸域和海域；“四區(qū)”則包括陸域的生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)和海域的海洋資源區(qū) ( 圖 1)。

　　城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)主要滿足城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的生活需求，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)而言最為熟悉。海洋資源區(qū)相對(duì)獨(dú)立也好認(rèn)知，需要說(shuō)明的是，海洋資源區(qū)實(shí)際上也有類似陸域的功能分區(qū)，如海洋生態(tài)紅線、海洋生產(chǎn)區(qū)和建設(shè)區(qū)等，本文暫把海域歸為一種類型，即海洋資源區(qū)。

　　生態(tài)保護(hù)區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的概念則需作一定的厘清。廣義上講，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)是第一產(chǎn)業(yè)區(qū)，也是國(guó)家糧食安全的保護(hù)區(qū)，作為世界人口大國(guó)，我國(guó)歷來(lái)實(shí)行最嚴(yán)格的基本農(nóng)田和耕地保護(hù)制度。生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)空間則是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國(guó)土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原及無(wú)居民海島等，對(duì)國(guó)家生態(tài)環(huán)境具有重要作用。以往城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人員在開(kāi)展全域規(guī)劃時(shí)，往往善意地把基本農(nóng)田、蔬菜基地等納入生態(tài)空間加以保護(hù)，保護(hù)的意愿是好的，但實(shí)則混淆了概念，模糊了區(qū)劃的特征。國(guó)家發(fā)展政策常說(shuō)的退耕還林、退耕還草、退養(yǎng)還海等，就是去除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的意思，說(shuō)明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)的概念和作用是完全不同的，盡管從表象上看有相似之處。因而，國(guó)土空間規(guī)劃需明確劃分生態(tài)保護(hù)區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)。國(guó)土空間范圍內(nèi)，除去上述四大功能空間區(qū)域，就是其他國(guó)土空間。其他

　　國(guó)土空間會(huì)隨著保護(hù)與發(fā)展的要求逐步轉(zhuǎn)化為上述四大功能空間，其中一個(gè)主要方向就是城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，而實(shí)現(xiàn)這個(gè)空間的轉(zhuǎn)換就是城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的主要工作。因此，國(guó)土空間規(guī)劃體系將包括四大子空間規(guī)劃系統(tǒng)，即生態(tài)空間規(guī)劃、農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃、海洋空間規(guī)劃和城鎮(zhèn)空間規(guī)劃。隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作平臺(tái)將納入其中。

　?。ㄈ﹪?guó)土空間規(guī)劃的次序

　　上述四大功能空間在國(guó)土空間體系中表現(xiàn)為兩種形態(tài)，即密集或分散。分散狀態(tài)的國(guó)土空間規(guī)劃矛盾小，密集狀態(tài)的國(guó)土空間規(guī)劃矛盾大。國(guó)土空間規(guī)劃理論上是對(duì)四大空間類別的統(tǒng)籌安排，但基于保護(hù)綠水青山生態(tài)文明理念的建立及相應(yīng)發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，筆者認(rèn)為，四大功能空間的統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)遵循生態(tài)優(yōu)先而有先后次序，而不是平行推進(jìn)，這應(yīng)成為國(guó)土空間規(guī)劃的基本邏輯。

　　進(jìn)一步看國(guó)土空間規(guī)劃體系中四大功能空間類別劃定的先后次序：

　　第一位是生態(tài)保護(hù)空間，其中又分為兩個(gè)層次，即生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)和自然生態(tài)空間，二者的關(guān)系猶如雞蛋的蛋黃和蛋清，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)是蛋黃，自然生態(tài)空間是蛋清，共同組成國(guó)土空間中的生態(tài)保護(hù)空間。生態(tài)優(yōu)先要求優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)空間，其中生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)要求，空間總量和位置具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性；自然生態(tài)空間也基本實(shí)行以保護(hù)為主的政策，也具有相對(duì)的穩(wěn)定性。

　　第二位是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，基于我國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略需要，永久基本農(nóng)田和耕地等農(nóng)業(yè)空間在生態(tài)空間劃定的基礎(chǔ)上劃定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間也實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，也具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性。

　　第三位是海洋資源空間，從海洋資源的保護(hù)和利用看，與陸域關(guān)系比較密切的是海洋資源空間的海岸線劃定，引起海岸線形態(tài)改變的主要原因是不斷的填海使陸域邊界不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致海洋空間被侵占。海岸線的人工改變必然對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，所以需要對(duì)海岸線及潮間帶空間進(jìn)行嚴(yán)格的管控，近期國(guó)家正進(jìn)一步對(duì)海岸帶、濕地采取更為嚴(yán)格的保護(hù)管控。

　　第四位才是在其他空間范圍內(nèi)，結(jié)合已有的城鎮(zhèn)建成空間劃定未來(lái)一定期限的城鎮(zhèn)建設(shè)空間，這個(gè)空間范圍也是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重點(diǎn)區(qū)域。一些國(guó)土空間范圍小并且城市化程度高的城市，如深圳市、廈門(mén)市等，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)建成空間基本占滿其他空間范圍，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)空間余地小，城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體只能轉(zhuǎn)向現(xiàn)有的建成空間，實(shí)行再開(kāi)發(fā)或更新發(fā)展；一些城市國(guó)土空間大，則其他空間范圍也大，城鎮(zhèn)發(fā)展空間余地大。

　?。ㄋ模┏擎?zhèn)空間規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃

　　以上分析表明，城鎮(zhèn)空間規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的一個(gè)子系統(tǒng)，在形成國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，城鎮(zhèn)空間規(guī)劃就不必天馬行空地提出所謂全域覆蓋的空間戰(zhàn)略規(guī)劃等。事實(shí)上，城鄉(xiāng)規(guī)劃師也不具備生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的專業(yè)知識(shí)。比如廈門(mén)市，陸域國(guó)土面積為 1 699 km²，最后由生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)劃定的生態(tài)保護(hù)紅線范圍為 233 km²，僅占市域面積的 13.7％，而城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)劃定的全市生態(tài)控制線，即生態(tài)保護(hù)紅線加上外圍的自然生態(tài)保護(hù)空間，以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的水面綠地等，生態(tài)控制線范圍面積高達(dá)城市土地面積的一半以上 ( 圖 2)。實(shí)踐表明，生態(tài)保護(hù)空間應(yīng)結(jié)合實(shí)際生態(tài)條件和生態(tài)功能加以劃定，不是劃得越大越好，籠統(tǒng)劃入反而不利于實(shí)施有針對(duì)性的有效管控。切合實(shí)際的分類劃定，并制定相應(yīng)的管控要求，反而有利于實(shí)施管控。

　　以上想說(shuō)明的是，隨著國(guó)土空間規(guī)劃的建立，城鄉(xiāng)規(guī)劃更應(yīng)該著眼于城鎮(zhèn)自身空間發(fā)展的研究。中央要求明確劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，這應(yīng)該成為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作近期研究的重點(diǎn)。筆者以為，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界應(yīng)在城鎮(zhèn)空間規(guī)劃中劃定，但城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界不應(yīng)狹義地理解為傳統(tǒng)意義上總體規(guī)劃的建設(shè)用地范圍。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的確定應(yīng)有多方面的思想基礎(chǔ)和統(tǒng)籌考慮，筆者更傾向認(rèn)為，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界與《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》( 以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》) 中的規(guī)劃區(qū)有相通之處，即適于城鎮(zhèn)發(fā)展而需要控制的區(qū)域，但與之前不同的是，它是在國(guó)土空間規(guī)劃中優(yōu)先確定了生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間后再劃定的。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定既服從于優(yōu)先保護(hù)生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間的原則，又要適應(yīng)城鎮(zhèn)的發(fā)展，畢竟影響城鎮(zhèn)發(fā)展的因素要比保護(hù)生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間的單一化因素復(fù)雜得多。也就是在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)，應(yīng)允許城鎮(zhèn)空間發(fā)展在一定期限內(nèi)有一定的彈性，這也才符合城市發(fā)展具有多元復(fù)雜性的客觀規(guī)律。

　　由此，空間規(guī)劃管理的國(guó)家與地方事權(quán)劃分也將隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立形成相對(duì)明晰的事權(quán)關(guān)系?？臻g管理的傳統(tǒng)思維多是構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，比如分類、分級(jí)規(guī)劃和管理的做法，筆者不以為然。筆者認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)紅線、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間范圍的劃定就是一次性劃定，無(wú)需分級(jí)劃定，相應(yīng)的監(jiān)管應(yīng)由國(guó)家或省級(jí)政府負(fù)責(zé)。設(shè)區(qū)市的城鎮(zhèn)建設(shè)空間范圍和自然生態(tài)空間范圍的劃定可由省政府批準(zhǔn)并執(zhí)行監(jiān)管，一定期限內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)空間的土地規(guī)模由省政府批準(zhǔn)，但城鎮(zhèn)建設(shè)空間內(nèi)部具體的功能布局、用途細(xì)分和指標(biāo)設(shè)定等，則由地方政府負(fù)責(zé)并由地方人大負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)督。打個(gè)比方，國(guó)土空間的區(qū)劃由上級(jí)部門(mén)這一“如來(lái)佛”負(fù)責(zé)，地方政府則是“孫悟空”，可在劃定的空間界線內(nèi)大顯神通，實(shí)現(xiàn)邊界和底線嚴(yán)控下地方規(guī)劃的靈活實(shí)施，這樣也改變之前城鎮(zhèn)建設(shè)空間 ( 如城市總體規(guī)劃 ) 動(dòng)則由國(guó)家或省政府批準(zhǔn)和監(jiān)管，也就是上級(jí)政府或主管部門(mén)直接拿總體規(guī)劃監(jiān)督地方的項(xiàng)目實(shí)施，但技術(shù)上和操作上都有不合理之處，比如“粗批細(xì)管”的問(wèn)題。

　　三

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)展望

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃工作之“化”

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃工作素來(lái)有“規(guī)劃—建設(shè)—管理”一條龍服務(wù)于城市發(fā)展的特點(diǎn)與作用，包括從制定區(qū)域規(guī)劃到城市總體規(guī)劃、片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，再到實(shí)施地塊開(kāi)發(fā)控制，直至建筑、道路、市政管線的規(guī)劃與管理等。隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃新理念的不斷涌現(xiàn)，特別是頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)的機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨新的轉(zhuǎn)變與發(fā)展契機(jī)。展望城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，特別是城市規(guī)劃，從外延和內(nèi)涵看具有“兩化目標(biāo)”的新趨向，具體而言就是城市土地開(kāi)發(fā)的資源化目標(biāo)和城市綜合建設(shè)的精細(xì)化目標(biāo)。

　　(1) 從外延看，一個(gè)趨向是追求城市土地開(kāi)發(fā)的資源化目標(biāo)。

　　國(guó)土空間規(guī)劃將優(yōu)先確立生態(tài)保護(hù)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和海洋資源空間，然后再在其他空間的范圍內(nèi)，結(jié)合已有的城鎮(zhèn)空間確立城鎮(zhèn)發(fā)展空間。這樣，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的空間對(duì)象將被前提性的加以界定。現(xiàn)有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的規(guī)劃區(qū)概念，應(yīng)與未來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展空間的控制邊界等相結(jié)合并被重新定義。原來(lái)城市總體規(guī)劃中全域規(guī)劃的做法也應(yīng)相應(yīng)改變，因?yàn)槿蚩臻g問(wèn)題應(yīng)在國(guó)土空間規(guī)劃中被回答，這樣可避免空間的重疊規(guī)劃而引發(fā)矛盾，之前的“多規(guī)合一”工作目標(biāo)之一就是解決空間重復(fù)規(guī)劃引發(fā)的問(wèn)題。進(jìn)一步看，城鄉(xiāng)規(guī)劃中很重要的有關(guān)城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)使用的定量與定位的政策性和技術(shù)性問(wèn)題也會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。

　　一方面，從機(jī)構(gòu)和職能改革看，城鄉(xiāng)規(guī)劃歸入自然資源部，城鄉(xiāng)規(guī)劃一個(gè)更加突出的特點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)土地開(kāi)發(fā)的資源屬性。在投入土地資源用于城市發(fā)展的問(wèn)題上，一些重要的政策應(yīng)被重新審視。例如，關(guān)于我國(guó)大、中、小城市的發(fā)展策略，過(guò)去基于多種因素考量，如均衡發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等因素，一直是強(qiáng)調(diào)大、中、小城市均衡發(fā)展，特別是對(duì)大城市基本保持控制發(fā)展的基調(diào)，現(xiàn)在則需要從土地資源所發(fā)揮的實(shí)際綜合效益等更加核心的視角去看待，城市發(fā)展策略才會(huì)更加合乎科學(xué)和客觀的規(guī)律；又如，政府出讓土地使用權(quán)的收益方式，也應(yīng)隨著土地資源化管理而發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變，將一次性的土地收益轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期性的收益 ( 如土地使用稅 )，使城市的土地開(kāi)發(fā)趨于科學(xué)和理性，從而保持城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)等。

　　另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建及土地開(kāi)發(fā)的資源化管理，也必將深刻影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)轉(zhuǎn)變。比如，城市總體規(guī)劃編制的傳統(tǒng)技術(shù)路線主要是強(qiáng)調(diào)人、地對(duì)應(yīng)，以人定地，從邏輯關(guān)系上看似乎沒(méi)有錯(cuò)，但人口的規(guī)模只是預(yù)測(cè)，需在規(guī)劃期限內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)，所需土地的總量則是在規(guī)劃起始年就劃定，也就意味著土地不必受人口數(shù)量實(shí)際增長(zhǎng)的約束而大肆使用，加上土地財(cái)政作祟，“空城”“鬼城”就難以避免。現(xiàn)在基于更加強(qiáng)調(diào)土地資源化管理的價(jià)值取向，則應(yīng)建立以土地總量和土地效率相結(jié)合的評(píng)價(jià)與供應(yīng)思路，不單把土地與人口掛鉤，更應(yīng)把土地所發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益作為評(píng)價(jià)土地使用效率的重要指標(biāo)，如國(guó)內(nèi)不少實(shí)踐已在現(xiàn)行預(yù)測(cè)方法的基礎(chǔ)上進(jìn)行了優(yōu)化，提出了以產(chǎn)定地與以人定地相結(jié)合的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度測(cè)算方法。把城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)投放到發(fā)展快和發(fā)展好的區(qū)域與城市，改變以規(guī)劃人口定土地投入而不顧土地開(kāi)發(fā)效益的做法，同時(shí)也應(yīng)改變?nèi)司玫貥?biāo)準(zhǔn)“一刀切”的做法，人多地少地區(qū)的人均用地指標(biāo)應(yīng)偏小等，都值得進(jìn)一步深入研究。

　　(2) 從內(nèi)涵看，另一個(gè)趨向是講求城市綜合建設(shè)的精細(xì)化目標(biāo)。

　　城市開(kāi)發(fā)邊界確定后，城市內(nèi)部空間的開(kāi)發(fā)管理是城市規(guī)劃的另一個(gè)重點(diǎn)，發(fā)展的要求就是要實(shí)現(xiàn)城市綜合建設(shè)的精細(xì)化目標(biāo)。綜合建設(shè)包括城市內(nèi)部的建筑、道路、基礎(chǔ)設(shè)施、公園綠地以及城市地上、地下整體空間等。隨著城市建成區(qū)的不斷擴(kuò)大以及城市建 ( 構(gòu) ) 筑物、建成環(huán)境的老化、衰敗，接下來(lái)城市更新的發(fā)展需求將大規(guī)模出現(xiàn)，這并不單純只是傳統(tǒng)的拆舊建新，而是有更豐富的發(fā)展內(nèi)涵，也是城市存量發(fā)展規(guī)劃管理面臨的新問(wèn)題。

　　在快速城市化階段，建成區(qū)基本是作為現(xiàn)狀加以保留，城市規(guī)劃多未回答這些地區(qū)的再發(fā)展問(wèn)題或更新發(fā)展問(wèn)題。最近幾年各地廣泛開(kāi)展的城市雙修、社區(qū)營(yíng)造和共同締造，就是城市存量更新工作的具體體現(xiàn)。隨著國(guó)家對(duì)城市增量土地投入的嚴(yán)格控制，盤(pán)活并高效利用好城市存量土地就顯得更為重要，從集約節(jié)約土地看，城市更新同樣也體現(xiàn)了土地資源化發(fā)展目標(biāo)。城市更新要求城市規(guī)劃實(shí)行精細(xì)化的工作與管理方式。比如，現(xiàn)在城市里許多老舊建筑加建電梯，實(shí)質(zhì)是改善建筑功能，提升建筑使用的舒適度，這就會(huì)涉及建筑物業(yè)的規(guī)劃管理問(wèn)題。擴(kuò)大一步就會(huì)有城市老舊社區(qū)更新，乃至城市功能、公共空間等的改善問(wèn)題，相應(yīng)也會(huì)出現(xiàn)建筑改變使用功能及土地再開(kāi)發(fā)的更新改造等。這些都包含了許多城市更新發(fā)展所需要的精細(xì)化管理，未來(lái)都是城市規(guī)劃與管理的重點(diǎn)工作。

　?。ǘ┏青l(xiāng)規(guī)劃行業(yè)之“變”

　　(1) 規(guī)劃編制之“變”。

　　城市快速發(fā)展階段的規(guī)劃編制內(nèi)涵極其廣泛，大到區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，小到建筑高度或色彩的控制，都可稱為規(guī)劃編制。也因?yàn)橐?guī)劃學(xué)科源于建筑學(xué)科，“規(guī)劃設(shè)計(jì)”一詞經(jīng)常被籠統(tǒng)使用。隨著強(qiáng)調(diào)對(duì)土地資源化的管理，規(guī)劃與設(shè)計(jì)會(huì)顯現(xiàn)出相對(duì)的分離。土地資源的保護(hù)空間劃定、土地用途安排與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度設(shè)定等屬于規(guī)劃領(lǐng)域工作，同時(shí)隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃被認(rèn)可為城市公共政策，有關(guān)土地的公共政策制定也成為規(guī)劃的重要工作。而對(duì)土地上、下包括各類設(shè)施和空間本身的設(shè)計(jì)，即土地綜合開(kāi)發(fā)和空間綜合設(shè)計(jì)，則屬于設(shè)計(jì)領(lǐng)域的工作，包括城市設(shè)計(jì)和建筑工程設(shè)計(jì)等。因此，在未來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，在工作階段和工作特點(diǎn)上應(yīng)對(duì)規(guī)劃與設(shè)計(jì)有所區(qū)分，這有利于加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)的專業(yè)細(xì)分，豐富專業(yè)技術(shù)內(nèi)涵，并提升專業(yè)技術(shù)水平。

　　此外，隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間規(guī)劃平臺(tái)建立在國(guó)土空間規(guī)劃體系上，也就是重點(diǎn)落在作為四大專類空間規(guī)劃之一的城鎮(zhèn)發(fā)展空間，而無(wú)需像傳統(tǒng)的空間規(guī)劃一味追求大而全。比如城市最高層級(jí)的總體規(guī)劃，重點(diǎn)做好與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，并在城市發(fā)展空間的規(guī)模設(shè)定和位置選擇上服從國(guó)土空間規(guī)劃的限定，其他如上所述，城市總體規(guī)劃可轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?( 鎮(zhèn) )建設(shè)空間規(guī)劃，其技術(shù)路線也將產(chǎn)生相應(yīng)的改變。未來(lái)城市規(guī)劃在宏觀層面做好與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接是一項(xiàng)重點(diǎn)工作，至于城市內(nèi)部的空間細(xì)化和深化規(guī)劃則無(wú)異于常，繼續(xù)執(zhí)行和完善相應(yīng)的編制體系及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)即可。

　　對(duì)于規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)而言，專業(yè)的細(xì)化分工和融合貫通會(huì)趨于明顯，一方面要求加大對(duì)大尺度空間的研究，國(guó)土空間、地理資源和環(huán)境保護(hù)等專業(yè)領(lǐng)域勢(shì)必加入規(guī)劃編制行列，多專業(yè)交匯融合；另一方面城市綜合開(kāi)發(fā)的精細(xì)化，要求規(guī)劃專業(yè)有更深入的城市設(shè)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)和工程設(shè)計(jì)做支撐，在專業(yè)細(xì)分的基礎(chǔ)上更有綜合運(yùn)用的發(fā)展要求。因此，規(guī)劃行業(yè)必將迎來(lái)更廣闊的天地和良好的發(fā)展機(jī)遇。

　　(2) 規(guī)劃管理之“變”。

　　從宏觀層面看，城鄉(xiāng)土地開(kāi)發(fā)只能限制在總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地控制線內(nèi)，具體到開(kāi)發(fā)層面，一旦確定了項(xiàng)目用地選擇和土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度 ( 容積率、建筑密度等 )，也就意味著確定了土地資源的利用價(jià)值，城鄉(xiāng)土地資源化管理的重點(diǎn)也就體現(xiàn)到此，接下來(lái)的建筑景觀和綠化環(huán)境等的引導(dǎo)與控制則是城市設(shè)計(jì)的管理問(wèn)題。

　　另一種情況是，隨著我國(guó)進(jìn)入城市存量規(guī)劃時(shí)代，城市更新將面臨大量的建筑更新管理問(wèn)題，如為改善建筑功能而增設(shè)電梯設(shè)備、改變建筑使用功能，歷史建筑的保護(hù)與活化利用、城市老舊建筑的更新改造 ( 含危房改造等 ) 的行政許可管理。城市存量土地與建筑的更新和發(fā)展，一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是涉及的土地和建筑都有權(quán)屬人 ( 土地為使用權(quán)人 )，也就是業(yè)主。從某種意義上講，城市更新的本質(zhì)也是物業(yè)管理，所以它不像一般的城市土地和建筑開(kāi)發(fā)管理來(lái)得簡(jiǎn)單明了，這也是城市規(guī)劃管理未來(lái)要面對(duì)和處理的大量工作。

　　筆者以為，對(duì)于城市建筑的多方位管理，可適當(dāng)分離原屬規(guī)劃部門(mén)的工作職能，歸由建設(shè)部門(mén)實(shí)施管理，而不必歸入土地方面的管理，否則一個(gè)職能部門(mén)要發(fā)揮從涵蓋山水林田湖草的國(guó)土空間管理到建筑立面效果或建筑物業(yè)的管理，如此管理部門(mén)所涉及的專業(yè)內(nèi)涵和專業(yè)技術(shù)跨度將非常巨大，故建筑方面的管理職能歸屬建設(shè)部門(mén)更為合理。

　　(3) 規(guī)劃立法之“變”。

　　在全面依法行政要求職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，需及時(shí)完善相應(yīng)的規(guī)劃立法工作。之前如火如荼開(kāi)展的“多規(guī)合一”，是地方層面自下而上的規(guī)劃協(xié)調(diào)工作，本身并沒(méi)有哪部法律明確規(guī)定該項(xiàng)工作。但認(rèn)真研究相關(guān)法律就會(huì)發(fā)現(xiàn)，其實(shí)相關(guān)法律是有相關(guān)條款加以規(guī)定的。

　　以“三規(guī)合一”為例 ，《中華人民共和國(guó)憲法》( 以下簡(jiǎn)稱《憲法》) 第八十九條規(guī)定國(guó)務(wù)院行使編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及國(guó)家預(yù)算的職權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返谑邨l規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，組織編制土地利用總體規(guī)劃。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條規(guī)定，城市總體規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

　　從以上相關(guān)的法律條文規(guī)定基本可得出“三規(guī)”之間的關(guān)系。城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，城市總體規(guī)劃還應(yīng)注意與土地利用總體規(guī)劃相銜接。3 個(gè)規(guī)劃有各自的規(guī)劃目標(biāo)和體系，對(duì)城市發(fā)展發(fā)揮的作用也各不相同，所以才有各自存在的必要。但“三規(guī)”之間相互關(guān)系密切，互有技術(shù)部分的交集，需要相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這是從規(guī)劃編制的立法層面就有的“三規(guī)合一”的基本要求。只是在實(shí)際中，各個(gè)規(guī)劃相互銜接和協(xié)調(diào)的工作落實(shí)得少，長(zhǎng)時(shí)間積累就形成矛盾與問(wèn)題。

　　現(xiàn)在建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，以及實(shí)行相關(guān)職能和機(jī)構(gòu)的改革，相應(yīng)的法律、法規(guī)必然需要及時(shí)跟進(jìn)。一方面，要明確國(guó)土空間規(guī)劃的法律地位和相關(guān)工作及程序等，出臺(tái)國(guó)土空間規(guī)劃法等；另一方面，仍然要明確部門(mén)之間工作銜接關(guān)系的法律規(guī)定。例如，《憲法》規(guī)定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃必將繼續(xù)統(tǒng)領(lǐng)各行各業(yè)的發(fā)展，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)與其相適應(yīng)；又如，對(duì)國(guó)土空間具有管控職責(zé)的部門(mén)，經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)改革后，就只有自然資源部和生態(tài)環(huán)境保護(hù)部?jī)杉掖蟛块T(mén)，并基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的理念，空間劃定的先后順序與管控的主次關(guān)系也相對(duì)清晰，也需要在法律層面對(duì)其相互關(guān)系加以明確規(guī)定，避免產(chǎn)生新的矛盾。

　　(4) 規(guī)劃教育之“變”。

　　從我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科發(fā)展的大背景看，目前主流的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科主要發(fā)源于建筑學(xué)科，如老八校等均具有明顯的工程學(xué)科的教育特征。只是隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃工作內(nèi)涵的不斷豐富，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科也不斷發(fā)展，特別是學(xué)科隊(duì)伍的不斷擴(kuò)大和構(gòu)成的多樣化，地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境學(xué)和藝術(shù)類背景的城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)也不斷涌現(xiàn)。隨著國(guó)家提出構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，以及對(duì)土地資源化使用與管理的強(qiáng)化，經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、土地資源學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)術(shù)理論勢(shì)必進(jìn)一步被充實(shí)到城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的教育體系中，城鄉(xiāng)規(guī)劃教育也將進(jìn)一步顯現(xiàn)不同的辦學(xué)特色。城鄉(xiāng)規(guī)劃的專業(yè)指導(dǎo)和評(píng)估體系也將形成多元化目標(biāo)，以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)和教育培養(yǎng)多元目標(biāo)的要求。

　　四

　　結(jié)語(yǔ)

　　“變”與“化”是事物發(fā)展的客觀規(guī)律，新時(shí)代和新思想帶來(lái)新理念，新理念決定了新的價(jià)值取向和目標(biāo)追求。歷經(jīng)改革開(kāi)放 40 年快速發(fā)展的城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)也不例外，在先前借鑒外來(lái)做法和不斷積累自身經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，已逐步形成具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度和體系，只是隨著時(shí)代的發(fā)展與變化，仍需不斷進(jìn)行改革和探索，以解決我國(guó)發(fā)展不平衡、不充分的矛盾問(wèn)題，同時(shí)也期待城鄉(xiāng)規(guī)劃在指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展中將進(jìn)一步發(fā)揮更加積極有效的作用。

　　作者為廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)副主任