《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）進(jìn)行解讀。該《指導(dǎo)意見》由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院共同審定，國(guó)土部于2016年11月11日印發(fā)實(shí)施。

　　一

　　目前城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面臨的困境

　　國(guó)土資源部黨組成員、副部長(zhǎng)趙龍表示，改革開放30多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，一批現(xiàn)代化城市興起，城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)布局不斷優(yōu)化，土地利用效率不斷提升。但在一些地方，由于歷史的或現(xiàn)代化進(jìn)程中的原因，城鎮(zhèn)外延式擴(kuò)張與存量土地低效利用狀況并存。

　　一方面，城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張占用大量耕地良田，土地開發(fā)強(qiáng)度過(guò)高，與資源環(huán)境承載力不相適應(yīng)，以犧牲農(nóng)用地為代價(jià)的城鎮(zhèn)化模式已難以為繼；另一方面，城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量低效用地，盤活利用潛力巨大，集中表現(xiàn)在：

　　一是布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產(chǎn)出率低；

　　二是產(chǎn)業(yè)用地配置不合理，大量工業(yè)用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產(chǎn)業(yè)；

　　三是舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房建筑危舊、設(shè)施落后、環(huán)境臟亂，群眾意見大；

　　四是閑置浪費(fèi)現(xiàn)象存在，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)空城、鬼城。

　　當(dāng)前，影響城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的制約因素主要有：

　　一是土地權(quán)利關(guān)系復(fù)雜，需兼顧平衡各方利益，協(xié)調(diào)難度大、周期長(zhǎng)、成本高。

　　二是激勵(lì)措施不夠，在土地取得方式、用途認(rèn)定、價(jià)款繳納等方面缺少鼓勵(lì)優(yōu)惠政策，各方參與積極性不高，一些社會(huì)資本“望而卻步”。

　　三是部分土地歷史遺留問(wèn)題多，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于早前集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、“三來(lái)一補(bǔ)”等加工貿(mào)易蓬勃興旺，不少空置破敗的舊廠房用地手續(xù)不全，需要既依法依規(guī)又實(shí)事求是地加以解決。

　　二

　　《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容

　　1

　　提出了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)

　　力求做到土地集約利用水平明顯提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給得到增強(qiáng)；城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)逐漸加快，投資消費(fèi)有效增長(zhǎng)；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升。

　　2

　　明確內(nèi)涵，充分發(fā)揮專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用

　　要求各市縣人民政府結(jié)合地方實(shí)際，提出低效用地的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，做好調(diào)查摸底、標(biāo)圖建庫(kù)和項(xiàng)目實(shí)施方案編制等基礎(chǔ)工作。重點(diǎn)組織編制低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)開發(fā)規(guī)模、布局、用途、時(shí)序的統(tǒng)領(lǐng)。

　　3

　　制定激勵(lì)措施

　　一是鼓勵(lì)原國(guó)有土地使用權(quán)人自主或聯(lián)合改造開發(fā)；

　　二是積極引導(dǎo)城中村集體建設(shè)用地改造開發(fā)；

　　三是鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)；

　　四是鼓勵(lì)集中成片開發(fā)；

　　五是加強(qiáng)公共設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)。

　　4

　　妥善處理各類歷史遺留建設(shè)用地問(wèn)題

　　按照依法依規(guī)、尊重歷史的原則，對(duì)歷史遺留建設(shè)用地，以用地行為發(fā)生時(shí)間為界限，明確了3類不同的處理政策。

　　一是，發(fā)生在1986年12月31日前的歷史遺留建設(shè)用地，考慮到《土地管理法》于1987年1月1日才正式實(shí)施，依照原國(guó)家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年3月11日發(fā)布）確權(quán)后，直接登記發(fā)證。

　　二是，發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的歷史遺留建設(shè)用地，符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實(shí)，依照1988年修訂的《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，落實(shí)處理（處罰）措施后，按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)。

　　三是，發(fā)生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的歷史遺留建設(shè)用地，符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實(shí)，按照1998年修訂的《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，繳納耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)后，落實(shí)處理（處罰）措施后，辦理土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)。

　　5

　　完善保障措施

　　《指導(dǎo)意見》針對(duì)改造開發(fā)容易產(chǎn)生的問(wèn)題，著重提出以下四方面的措施要求：

　　一是制定實(shí)施細(xì)則?！吨笇?dǎo)意見》明確要求，省級(jí)國(guó)土資源部門要研究制定實(shí)施細(xì)則，細(xì)化各項(xiàng)政策規(guī)定，并加強(qiáng)檢查指導(dǎo)；市縣國(guó)土資源部門要明確具體操作辦法，加強(qiáng)實(shí)施管理，確保改造開發(fā)工作順利實(shí)施。

　　二是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。建立改造開發(fā)工作信息公開制度，對(duì)涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全過(guò)程公開，接受社會(huì)和公眾監(jiān)督；同時(shí)涉及土地出讓的必須開展地價(jià)評(píng)估、集體決策、結(jié)果公示，確保改造開發(fā)公開、公平、公正。

　　三是加強(qiáng)信息化建設(shè)。建立城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，將改造開發(fā)項(xiàng)目審批、實(shí)施、竣工驗(yàn)收等及時(shí)上圖入庫(kù)，提高信息化水平，實(shí)行改造開發(fā)工作全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

　　四是嚴(yán)守廉政紀(jì)律。建立責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)排查，扎好籠子、定好規(guī)矩，從源頭上防止尋租行為發(fā)生；規(guī)范資金管理，項(xiàng)目收益要公開透明，確保資金安全高效使用；嚴(yán)格監(jiān)督管理，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤評(píng)估，及時(shí)糾正發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，保證改造開發(fā)工作規(guī)范健康開展。