中國的城鎮化正急速向前。在大步快跑的同時，如何把步子邁得更穩、更實？

　　3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中強調，要加強城市規劃建設管理。一個月前，中共中央、國務院印發《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），指出了城市規劃建設管理中尚存在的部分突出問題，其中，城市建設盲目追求規模擴張，節約集約程度不高現象被“點名”。

　　誠然，在城鎮化的快速推進階段，土地的城鎮化會略快于人口的城鎮化。從國際公認標準看，衡量土地與人口城鎮化關系的城鎮用地增長彈性系數應維持在1至1.12之間，而中國顯然已跨出了這一合理閥值。相關數據顯示，2000-2010年，中國城市建設用地的面積擴大83.41%，土地城鎮化速度是人口城鎮化的1.85倍。

　　曾幾何時，求大求新的功利思維總會在城市規劃落筆之時搶得主導。在歐美發達國家城鎮化發展初期探索中，也很難拒絕城鎮土地快速擴張帶來的成就滿足，浮躁激進的城市規劃者催促著城市生長的徹底視覺化，他們需要一個“看得見”的城鎮化。而其后，當西方國家開始對“城市蔓延”現象質疑和反思之時，中國卻“義無反顧”地踏上了“造城運動”的老路。

　　從外延式擴張到內涵式發展

　　此次《意見》明確指出，要嚴控各類開發區和城市新區的設立。就在《意見》發布一周前，長春新區獲批成為國家級新區。這是自1992年第一個國家級新區——上海浦東新區成立至今，國務院批復的第17個國家級新區。

　　“據不完全統計，我國各類國家級經濟技術開發區、高新區、綜保區、邊境經濟合作區、出口加工區、旅游度假區等約有500個；各類省級產業園區1600多個；較大規模的市級產業園1000個；縣以下的各類產業園上萬計。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎首先為記者梳理了目前我國新城新區的總體情況。

　　新城新區的涌現是基于區域發展戰略宏觀設計的結果，在發揮經濟引擎作用、拓展提升城市功能等方面被寄予厚望。但在如此龐大的數量規模面前，人們不禁發問，新城新區數量是否已趨于飽和？近年來，“空城”“鬼城”“睡城”廣受詬病，更是加深了對這一問題的質疑。

　　“一些年來，規劃和建設城市新區成為我國城市擴張的重要手段。”國務院發展研究中心社會發展研究部研究員林家彬在接受本刊采訪時表示。“由于新區的規劃建設都是在地方政府主導下進行的，目前城市新區所存在的一些問題，其根源也在于政府的決策失誤。”

　　他進一步分析認為，比如，對于城市未來產業和人口的過高預測，導致新區規劃面積過大，土地資源利用效率低下。再如，對于許多大城市來說，通過加快開發區等新區建設從而使老城區的擁擠狀況得到紓解本應是一個合理的選擇，但長期以來，由于城市規劃編制的滯后，加上受到“三為主”方針（指原國務院特區辦規定的國家級開發區建設必須以引進外資企業為主、工業企業為主、高新技術企業為主的方針）的限制，許多城市的開發區并沒有作為城市的有機組成部分來發展，因而不能成為老城區產業和居民有效疏散的發展區，并導致了老城區建筑密度過高和開發區土地資源浪費現象并存的困境。

　　“中國新城新區數量上不斷增多、面積不斷擴大，除了內在的合理性因素之外，也還有一些原因，包括地方政府貪大、求洋，獲得土地成本過低，盲目投資而無需擔責，缺乏調控與規范等。”馮奎認為，“從全球背景看，歐美發達國家的城鎮化基本完成，城市格局相對固定，其城鎮化當前更多體現為‘城上城’的發展，即在原有城市基礎上的‘推陳出新’。而‘棄舊圖新’的中國城鎮化，則表現為‘城外城’的發展模式。”

　　如果說，執著于城市規模擴張是全球范圍內城市化在前期推進的固定程式，抑或是在地方政績導向和企業投機熱情的合謀下宿命般的抉擇，我們可以為曾經走過的路找到一個似乎合理的借口，那么如今，是時候停下急速擴張的步伐了。

　　今年1月，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示，“十三五”時期，將分類推進城市開發邊界劃定，對特大城市、超大城市和資源環境超載的城市，加快劃定永久性開發邊界。

　　早在2014年7月，國土資源部、住房和城鄉建設部聯合召開相關工作會議，確定在14個大型、特大型城市，包括北京、上海、廣州、深圳等一線城市開展“劃定城市開發邊界”的試點工作。2015年5月，國土資源部相關負責人曾透露，下一步要爭取劃定全國600多個城市的開發邊界，并嚴格管理。

　　“加強空間開發管制，劃定城市開發邊界，根據資源稟賦和環境承載能力，引導調控城市規模，優化城市空間布局和形態功能，確定城市建設約束性指標。按照嚴控增量、盤活存量、優化結構的思路，逐步調整城市用地結構，把保護基本農田放在優先地位，保證生態用地，合理安排建設用地，推動城市集約發展”，“嚴控各類開發區和城市新區設立，凡不符合城鎮體系規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃進行建設的，一律按違法處理。”《意見》再次強調了對城市用地紅線的堅守。

　　全國政協委員、國土資源部原副部長胡存智在今年兩會期間回答記者提問時表示，“十三五”規劃建議中提出實行建設用地總量和強度“雙控”，有利于形成優化的國土空間開發格局，杜絕“攤大餅”式發展，有利于改善城市的人居環境，從而防止城市病。

　　如今，限制城市外延式擴張的圍欄不斷加高，倒逼城市內涵式發展。中國城鎮化曾過分向空間要效益的發展邏輯亟待修正。