國(guó)外的國(guó)家公園體系不可能被照搬到中國(guó)。住建部《中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展公報(bào)(1982—2012)》中說(shuō)：“我國(guó)建立了國(guó)家建設(shè)行政主管部門(mén)、地方政府主管部門(mén)以及風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)三級(jí)管理體制。”

　　其中，國(guó)家建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門(mén)和直轄市人民政府風(fēng)景名勝區(qū)主管部門(mén)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；而風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)置的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，則具體負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理。

　　從體系上看，中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)也屬于中央與屬地層級(jí)管理。關(guān)鍵在于，除住建部外，林業(yè)局、環(huán)保部、海洋局等部門(mén)均有各自的國(guó)家公園系統(tǒng)。

　　國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)中，沒(méi)有一個(gè)部門(mén)能綜合管理所有的中國(guó)國(guó)家公園。

　　“實(shí)際上，最早設(shè)計(jì)‘國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)’方案時(shí)，已規(guī)劃了各種類型的國(guó)家公園，包含此后各部委所報(bào)批的現(xiàn)有種類。部門(mén)之間的合作和協(xié)調(diào)總有不盡如人意的地方吧。”周雄告訴本刊記者。

　　在早期的國(guó)際交流中，外國(guó)專家曾疑惑我們的“國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)”的定位，“我們解釋說(shuō)，它就是中國(guó)國(guó)家公園，這個(gè)定位如今在國(guó)際上已達(dá)成共識(shí)。”周雄說(shuō)。

　　誰(shuí)在管理

　　《瞭望東方周刊》查閱聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)中心名錄，發(fā)現(xiàn)在冊(cè)的中國(guó)世界遺產(chǎn)共有47處，其中有兩處的英文登記名為NationalPark(國(guó)家公園)，分別為廬山和三清山。

　　而在由中國(guó)聯(lián)合國(guó)教科文組織全國(guó)委員會(huì)、住建部、國(guó)家文物局主管的中國(guó)世界遺產(chǎn)網(wǎng)上查詢，本刊記者發(fā)現(xiàn)，廬山的遺產(chǎn)名稱是“廬山風(fēng)景名勝區(qū)”。

　　細(xì)微的差別中，蘊(yùn)涵著中國(guó)特色的國(guó)家公園一段鮮為人知的歷史。

　　“1982年，國(guó)務(wù)院審批的第一批44處風(fēng)景名勝區(qū)的名稱為‘國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)’，其規(guī)劃配置都是按照國(guó)家公園體系設(shè)計(jì)的。后來(lái)在執(zhí)行中采取了折中方案，不過(guò)‘風(fēng)景名勝區(qū)’的英文標(biāo)示使用的是NationalParkOfChina。”景觀地質(zhì)專家、世界遺產(chǎn)申報(bào)組組長(zhǎng)梁永寧告訴《瞭望東方周刊》。

　　新中國(guó)成立以來(lái)，已大致形成九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系，其總面積占國(guó)土面積的近20%。在十八屆三中全會(huì)作出“建立國(guó)家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產(chǎn)地的管理權(quán)限，分散于相關(guān)部門(mén)和地方政府。

　　其中，風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家城市濕地公園由住建部管理；國(guó)家森林公園和國(guó)家濕地公園由國(guó)家林業(yè)局管理；文物保護(hù)單位由國(guó)家文物局管理；國(guó)家地質(zhì)公園由國(guó)土資源部管理；水利風(fēng)景區(qū)由水利部管理；A級(jí)旅游景區(qū)由國(guó)家旅游局管理。

　　這些部門(mén)中，與國(guó)家公園建設(shè)關(guān)系最密切的有三個(gè)：國(guó)家林業(yè)局、住建部、環(huán)保部。因?yàn)樵诒姸囝愋偷淖匀缓臀幕z產(chǎn)地當(dāng)中，建立最早且依法而設(shè)的體系只有三類：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位。

　　這也許就是不得不“折中”的緣由。“在九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系中，含金量最高的兩塊牌子是‘國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)’和‘自然保護(hù)區(qū)’，這兩者是由國(guó)務(wù)院直接審批的。”梁永寧說(shuō)。

　　“1982年第一批‘國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)’中本應(yīng)有45個(gè)景區(qū)，但后來(lái)沒(méi)有張家界，這是由于張家界屬于林業(yè)局管轄，而主管單位當(dāng)時(shí)不愿放手。”中國(guó)公園協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)李亮告訴《瞭望東方周刊》。

　　北京大學(xué)旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎對(duì)本刊記者說(shuō)，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的管理權(quán)主要還在當(dāng)?shù)卣种校渌珗@系統(tǒng)的審批項(xiàng)目，用人權(quán)、管理權(quán)多集中在直屬部委。

　　“國(guó)家公園管理局”呼之欲出

　　如今中央明確提出建立國(guó)家公園體制，是否暗示著要解決多頭交叉、管理錯(cuò)綜復(fù)雜的局面？畢竟，沒(méi)有中央級(jí)機(jī)構(gòu)的管理認(rèn)定，也就沒(méi)有部門(mén)理直氣壯地說(shuō)：我們就是中國(guó)國(guó)家公園。

　　于是，一個(gè)專家學(xué)者們?cè)O(shè)想中的國(guó)務(wù)院直屬管理部門(mén)浮出水面——“中國(guó)國(guó)家公園管理局”。

　　“的確有許多專家提出建立國(guó)家公園管理局。我認(rèn)為，不僅是國(guó)家公園，只要是冠以‘國(guó)’字頭的風(fēng)景區(qū)、保護(hù)區(qū)都應(yīng)該納入這個(gè)新部門(mén)的管理。”梁永寧提出了自己的意見(jiàn)。

　　美國(guó)國(guó)家公園的管理人員一律由國(guó)家公園管理局任命、調(diào)配，有固定員工和臨時(shí)員工的區(qū)別，一般要求有較高的學(xué)歷，統(tǒng)一著裝，配備先進(jìn)設(shè)備，以保證國(guó)家公園的資源保護(hù)和服務(wù)質(zhì)量。梁永寧設(shè)想中的新部門(mén)，可以仿鑒美國(guó)的相關(guān)配置，他認(rèn)為那是被世界多數(shù)國(guó)家所認(rèn)可的管理體系。

　　“這個(gè)部門(mén)不應(yīng)以現(xiàn)在的任何部門(mén)為主導(dǎo)，而是集中各部委下具體管理九大類自然和文化遺產(chǎn)地的處或司，整合成一個(gè)全新的部門(mén)。”吳必虎說(shuō)。

　　國(guó)家公園種類繁多，如文物、海島、地質(zhì)等類型的公園，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，而被整合的人員和部門(mén)中，大部分只有執(zhí)行和管理方面的經(jīng)驗(yàn)，缺乏原有部委的專業(yè)能力和專家支持，他們將如何應(yīng)對(duì)不同公園類型的管理難題呢？

　　吳必虎認(rèn)為，政府可以向研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等購(gòu)買學(xué)術(shù)支持，這也是一種政府采購(gòu)。“專業(yè)場(chǎng)館的建設(shè)，可以采取公開(kāi)招標(biāo)。比如濕地觀鳥(niǎo)屋棚的建造，就有一些非常專業(yè)的公司。”

　　蘇楊建議，在國(guó)家公園體制建設(shè)方面，由國(guó)務(wù)院明確(或設(shè)立)國(guó)家公園主管部門(mén)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)國(guó)家公園管理制度的制定和審批、監(jiān)督等綜合管理工作，并安排與國(guó)家公園規(guī)模和日常管理需求相適應(yīng)的專項(xiàng)資金。