誰在管理

　　《瞭望東方周刊》查閱聯合國教科文組織世界遺產中心名錄，發現在冊的中國世界遺產共有47處，其中有兩處的英文登記名為NationalPark(國家公園)，分別為廬山和三清山。

　　而在由中國聯合國教科文組織全國委員會、住建部、國家文物局主管的中國世界遺產網上查詢，本刊記者發現，廬山的遺產名稱是“廬山風景名勝區”。

　　細微的差別中，蘊涵著中國特色的國家公園一段鮮為人知的歷史。

　　“1982年，國務院審批的第一批44處風景名勝區的名稱為‘國家重點風景名勝區’，其規劃配置都是按照國家公園體系設計的。后來在執行中采取了折中方案，不過‘風景名勝區’的英文標示使用的是NationalParkOfChina。”景觀地質專家、世界遺產申報組組長梁永寧告訴《瞭望東方周刊》。

　　新中國成立以來，已大致形成九大類自然和文化遺產地管理體系，其總面積占國土面積的近20%。在十八屆三中全會作出“建立國家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產地的管理權限，分散于相關部門和地方政府。

　　其中，風景名勝區和國家城市濕地公園由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業局管理；文物保護單位由國家文物局管理；國家地質公園由國土資源部管理；水利風景區由水利部管理；A級旅游景區由國家旅游局管理。

　　這些部門中，與國家公園建設關系最密切的有三個：國家林業局、住建部、環保部。因為在眾多類型的自然和文化遺產地當中，建立最早且依法而設的體系只有三類：自然保護區、風景名勝區、文物保護單位。

　　這也許就是不得不“折中”的緣由。“在九大類自然和文化遺產地管理體系中，含金量最高的兩塊牌子是‘國家級風景名勝區’和‘自然保護區’，這兩者是由國務院直接審批的。”梁永寧說。

　　“1982年第一批‘國家重點風景名勝區’中本應有45個景區，但后來沒有張家界，這是由于張家界屬于林業局管轄，而主管單位當時不愿放手。”中國公園協會副秘書長李亮告訴《瞭望東方周刊》。

　　北京大學旅游研究與規劃中心主任吳必虎對本刊記者說，國家級風景名勝區的管理權主要還在當地政府手中，而其他公園系統的審批項目，用人權、管理權多集中在直屬部委。

　　“國家公園管理局”呼之欲出

　　如今中央明確提出建立國家公園體制，是否暗示著要解決多頭交叉、管理錯綜復雜的局面？畢竟，沒有中央級機構的管理認定，也就沒有部門理直氣壯地說：我們就是中國國家公園。

　　于是，一個專家學者們設想中的國務院直屬管理部門浮出水面——“中國國家公園管理局”。

　　“的確有許多專家提出建立國家公園管理局。我認為，不僅是國家公園，只要是冠以‘國’字頭的風景區、保護區都應該納入這個新部門的管理。”梁永寧提出了自己的意見。

　　美國國家公園的管理人員一律由國家公園管理局任命、調配，有固定員工和臨時員工的區別，一般要求有較高的學歷，統一著裝，配備先進設備，以保證國家公園的資源保護和服務質量。梁永寧設想中的新部門，可以仿鑒美國的相關配置，他認為那是被世界多數國家所認可的管理體系。

　　“這個部門不應以現在的任何部門為主導，而是集中各部委下具體管理九大類自然和文化遺產地的處或司，整合成一個全新的部門。”吳必虎說。

　　國家公園種類繁多，如文物、海島、地質等類型的公園，具有很強的專業性，而被整合的人員和部門中，大部分只有執行和管理方面的經驗，缺乏原有部委的專業能力和專家支持，他們將如何應對不同公園類型的管理難題呢？

　　吳必虎認為，政府可以向研究機構、學術機構等購買學術支持，這也是一種政府采購。“專業場館的建設，可以采取公開招標。比如濕地觀鳥屋棚的建造，就有一些非常專業的公司。”

　　蘇楊建議，在國家公園體制建設方面，由國務院明確(或設立)國家公園主管部門，統一負責國家公園管理制度的制定和審批、監督等綜合管理工作，并安排與國家公園規模和日常管理需求相適應的專項資金。