事實上的空缺

　　中國最早的國家公園試點出現在2008年。

　　那一年6月，云南省被國家林業局作為國家公園建設試點省份，以具備條件的自然保護區為依托，開展國家公園建設工作。

　　同樣在2008年，環保部和國家旅游局選擇在黑龍江省伊春市湯旺河區進行國家公園建設試點，并為湯旺河國家公園授牌。

　　國務院發展研究中心社會發展部研究員蘇楊認為，試點迄今已有6年，但對遺產地的管理，基本上是新瓶裝舊酒。大多數以各種方式掛牌“國家公園”的遺產地，仍然沿襲現有的其他類遺產地管理體系的體制機制，沒有保護好、沒有服務好、沒有經營好等遺產地管理的共性問題，基本沒有緩解，有的地方不當經營現象甚至更加嚴重。

　　蘇楊總結，開展這些試點工作的地方政府，更多的是看中了國家公園品牌的經濟效益，試點情況既不規范、也不公益。所以，“無論國家公園還是國家公園體制，在中國大陸仍然處于事實空缺狀態。”

　　甚至于國家公園的概念也還很模糊。蘇楊說，國家公園不等于價值較高的自然保護地。僅從數量而言，存在這樣一個關系：文化與自然遺產地＞自然保護地＞國家公園。

　　自然保護區絕不等同于國家公園，二者有兩方面區別：自然保護區強調保護，而國家公園強調保護利用兼顧；自然保護區是生態系統發揮功能和保護生物多樣性的平臺，其景觀價值不一定高，而國家公園必須具有國家級的景觀價值(當然也可能伴生較多的生態服務功能)。

　　中國語境下的“國家公園”

　　中國語境下的“國家公園”，實際上已有一大堆繁雜的稱謂：國家風景名勝區、國家森林公園、國家海洋公園、國家地質公園、國家濕地公園，國家城市濕地公園……

　　中國風景名勝區協會副秘書長周雄向《瞭望東方周刊》講述了具有中國特色的國家公園形成過程。他介紹說，在籌建“國家重點風景名勝區”之前，“我們曾與美國的相關部門交流，可以說，整體規劃和體系都向他們借鑒了經驗”。

　　在他看來，美國文明具有荒野文明的特性，其國家公園多在地廣人稀區域。而中國是農耕文明，包括九寨溝、張家界、泰山等，幾乎所有的風景名勝區內都有大量居民和大面積生活區，展示著獨特的人文脈絡。這是中國與世界上大多數國家公園的現實差別。

　　發達國家已經建成了成熟的國家公園體系。比如，美國于1935年通過了《歷史古跡法》(“HistoricSitesActof1935”)，規定將國家重要的自然與歷史性旅游資源統一交由國家公園管理局管理；德國為國家公園設立的政府管理機構稱為國家公園管理處，隸屬于所在地的縣議會，必要的管理經費由州政府根據規定下撥到縣；日本國家公園系統的管理由國家環境署與縣政府、市政府以及國家公園內各類土地所有者密切合作進行。

　　其他一些國家，也都建立了統一的專業機構來管理國家公園。如韓國由隸屬環境部的國家公園管理局負責管理；澳大利亞的國家公園由環境與遺產部管理；新西蘭包括國家公園在內的自然與歷史遺產由保護部負責管理。

　　國外的國家公園體系不可能被照搬到中國。住建部《中國風景名勝區事業發展公報(1982—2012)》中說：“我國建立了國家建設行政主管部門、地方政府主管部門以及風景名勝區管理機構三級管理體制。”

　　其中，國家建設行政主管部門負責全國風景名勝區的監督管理；省、自治區人民政府建設主管部門和直轄市人民政府風景名勝區主管部門，負責本行政區域內風景名勝區的監督管理；而風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設置的風景名勝區管理機構，則具體負責風景名勝區的保護、利用和統一管理。

　　從體系上看，中國的風景名勝區也屬于中央與屬地層級管理。關鍵在于，除住建部外，林業局、環保部、海洋局等部門均有各自的國家公園系統。

　　國務院下屬機構中，沒有一個部門能綜合管理所有的中國國家公園。

　　“實際上，最早設計‘國家重點風景名勝區’方案時，已規劃了各種類型的國家公園，包含此后各部委所報批的現有種類。部門之間的合作和協調總有不盡如人意的地方吧。”周雄告訴本刊記者。

　　在早期的國際交流中，外國專家曾疑惑我們的“國家風景名勝區”的定位，“我們解釋說，它就是中國國家公園，這個定位如今在國際上已達成共識。”周雄說。