近日，由國家衛(wèi)生計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2014》(以下簡稱《報告》)再次喚起社會各界對中國龐大的流動人口群體的關(guān)注。

　　《報告》指出，到2013年末，全國流動人口的總量為2.45億，超過總?cè)丝诘牧种弧Ａ鲃尤丝诳偟牧飨蜈厔莶]有改變，特別是特大城市人口聚集態(tài)勢還在加強。業(yè)內(nèi)人士稱，這一變化意味著流動人口在流入地衛(wèi)生計生服務(wù)的需求進一步增強。

　　如此規(guī)模龐大的流動人口除了需要流入地具備較高的衛(wèi)生計生服務(wù)能力，更是對當?shù)厣鐣卜?wù)等的綜合考量。考驗背后，則是中國城市總體布局的發(fā)人深思。

　　塊狀布局占據(jù)主體

　　綜合國內(nèi)外情況來看，塊狀布局、帶狀布局、環(huán)狀布局、星座狀布局等是幾種常見的城市布局種類。在中國，“城市布局主要以帶狀布局和塊狀布局為主，而且塊狀布局更常見”，賽迪方略地區(qū)經(jīng)濟研究中心分析師王偉凱告訴記者，其中，帶狀布局的形成多和流域經(jīng)濟或者鐵路等交通干線有關(guān)，例如中國的長江沿線城市帶、美國的密西西比河城市帶等。

　　而塊狀結(jié)構(gòu)是我國現(xiàn)代城市結(jié)構(gòu)中最為緊湊也最為常見的布局類型，這種布局方式便于市政設(shè)施的集中建設(shè)、便于土地合理利用，容易滿足居民生產(chǎn)和生活的基本需要。在我國，塊狀布局的城鎮(zhèn)比較多，如有依托原有城鎮(zhèn)發(fā)展起來的石家莊，有隨著生產(chǎn)發(fā)展將原有居民點連接成整體的呼和浩特，一般中小城市都以塊狀布局為主。

　　“以塊狀為主導(dǎo)的城市布局特點和我國城市發(fā)展的規(guī)模化追求有關(guān)”，王偉凱分析，按照城市發(fā)展理論中的城市規(guī)模效應(yīng)等原理，城市規(guī)模越大，輻射范圍便越大，于是會促進周圍一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者小城市的聯(lián)合發(fā)展，形成塊狀布局，與此同時，城市自身的布局形態(tài)也往往存在用地規(guī)模偏大、塊狀形態(tài)的特點。

　　相比之下，國外的城市布局以星座狀為主，這和國外限制大城市規(guī)模的理念有關(guān)，如發(fā)展衛(wèi)星城市、郊區(qū)城市、在城市之間設(shè)置綠化隔離帶的引導(dǎo)方式，以及建設(shè)最宜居、合理的城市布局思路等。

　　政策驅(qū)動下的中國城市布局

　　城市布局呈現(xiàn)何種特色，往往是多重因素共同作用的結(jié)果。在一般情況下，城市布局首先受到當?shù)氐乩砦恢谩⒆匀毁Y源等自然因素，產(chǎn)業(yè)特色、企業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟因素，以及人口規(guī)模、用地范圍等城鎮(zhèn)狀況的影響。

　　另外，包括社會制度、社會階層、利益集團等社會因素，以及科學技術(shù)的發(fā)展情況同樣對城市的規(guī)劃、發(fā)展方向和城市布局起到重要作用，例如，鋼鐵工業(yè)城市要求工業(yè)區(qū)和居住區(qū)平行布置，化學工業(yè)城市要求工業(yè)區(qū)同居住區(qū)之間有一定的隔離地帶。

　　除此之外，國家的文化思想也在一定程度上影響著城市布局。王偉凱認為，在古代，文化思想對城市布局影響較大，例如，古都建設(shè)都比較方正、比較規(guī)格就明顯受到了傳統(tǒng)文化的影響，而現(xiàn)在，城市布局的文化影響逐漸變?nèi)酢?/p>

　　不過，在中國，“城市布局的影響因素有一個特別之處，即政策驅(qū)動作用”，體制改革、機制改革或者某項政策，可能會促進一個城市的忽然出現(xiàn)、激勵一個城市的快速發(fā)展，或使某個城市和其他城市產(chǎn)生較大差距，王偉凱指出，最明顯的例子就是深圳，這個原來的小漁村，在成為政治體制改革的先行創(chuàng)新基地后，迅速發(fā)展成現(xiàn)代化都市。

　　如果說深圳的迅速成長是經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物，那么長江沿岸城市發(fā)展的新機遇則源于國家發(fā)展長江經(jīng)濟帶的政策驅(qū)動。9月25日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)指出，長江經(jīng)濟帶將全面推進新型城市化發(fā)展，具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟帶、東中西互動合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶、沿海沿江沿邊全面推進的對內(nèi)對外開放帶、生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶的戰(zhàn)略定位得以明確。

　　類似這樣的戰(zhàn)略，有利于諸如絲綢之路經(jīng)濟帶、長江經(jīng)濟帶、21世紀海上絲綢之路經(jīng)濟帶等帶狀城市的發(fā)展，帶動沿線城市的人口規(guī)模擴張和城市經(jīng)濟發(fā)展，同時還會加強區(qū)域之間的聯(lián)系與合作，加大對外開放的程度，尤其是絲綢之路經(jīng)濟帶，將在更大程度上加大城市的開放性，使城市在全球合作方面得到改善，王偉凱表示。

　　相對國家的戰(zhàn)略性規(guī)劃，有時一個可能算不上政策的因素也會打破城市布局的原有規(guī)劃。國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林近期指出，按照新的城市規(guī)模標準，城區(qū)常住人口在100萬以上、500萬以下的都為大城市;常住人口超過500萬，在500萬到1000萬以下的，定義為特大城市。而按照上世紀80年代末發(fā)布的城市規(guī)劃法等法規(guī)文件，特大城市的標準是中心城區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口達到100萬以上。

　　標準的改變打破了湖南、安徽、江西、云南等省份建設(shè)多個特大城市的計劃，到2020年除了省會城市外，可能難以有其他特大城市。

　　中國城市人口膨脹較快，原有的特大城市標準已經(jīng)不合理了，早就應(yīng)該廢除了，在王偉凱眼中，新標準更為科學、更符合現(xiàn)實情況，國家正在努力控制大城市規(guī)模，在人口政策、土地政策方面都有所行動，例如在土地財政上，以前特大城市建設(shè)占地太大，利用程度太低，所以對特大城市不新增建設(shè)用地。

　　王偉凱繼續(xù)指出，標準的調(diào)整反過來也是為了促進政策的推進，而且把原來的特大城市可能降低為中等城市，反而使城市結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，更有利于這些城市的發(fā)展。

　　此時，需要注意一點，如果將城市布局簡單理解成大城市、中等城市的特權(quán)，那就錯了，規(guī)模較小的城市或者還算不上城市的城鎮(zhèn)同樣需要布局，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的提出便給予了小規(guī)模城市新的歷史發(fā)展機遇。

　　在《意見》中，“優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)化格局”、“創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制”便是對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的極大鼓勵。

　　新型城鎮(zhèn)化改變著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村人口逐漸減少，小城鎮(zhèn)人口會不斷增加，促使城市結(jié)構(gòu)更趨合理，符合我國國情，王偉凱表示。他還特別指出，城鎮(zhèn)化對大城市的影響不大，主要影響中小城鎮(zhèn)的布局。