GDP與管理權(quán)

　　3月7日，環(huán)保部發(fā)函同意浙江省開化縣開展國家公園試點(diǎn);同日，開化縣人民政府就印發(fā)了《開化國家公園創(chuàng)建國家4A級旅游景區(qū)實(shí)施方案》。

　　“這樣的方案違背了國家公園的理念。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊對本刊記者說。在他看來，“國家公園”主旨是保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)，而“旅游景區(qū)”的重點(diǎn)是開發(fā)旅游資源，二者理念不同。

　　蘇楊認(rèn)為，中國建立國家公園體制，其意義遠(yuǎn)不限于生態(tài)文明建設(shè)，它也是文化建設(shè)的重要內(nèi)容。

　　蘇楊說，大家耳熟能詳?shù)母枨段业闹袊摹分辛信e的國家象征物也正是長城、黃山等遺產(chǎn)地，其對國家和民族文化的重要意義不言而喻。“很多地方政府恐怕根本就不明白什么是國家公園，他們的注意力主要放在爭牌子上。”因?yàn)槎嘁粔K響亮的牌子，就意味著更多的旅游收入和更高的GDP增長。

　　此前被稱為“國家公園”的項(xiàng)目，確實(shí)給地方帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。云南香格里拉普達(dá)措國家公園2006年8月1日試運(yùn)行后，2007年收入便達(dá)到1.05億元。在此之前，被整合進(jìn)入普達(dá)措國家公園的兩個景區(qū)——碧塔海和屬都湖的總收入不過幾千萬。

　　黑龍江湯旺河國家公園獲得批復(fù)的當(dāng)年，僅門票收入便達(dá)到180萬元，是此前一年門票收入的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)的區(qū)長劉學(xué)進(jìn)向媒體估計(jì)，湯旺河區(qū)當(dāng)年的旅游收益可以達(dá)到6000萬元。

　　在國務(wù)院職能部門層面，由于此前中國的自然和文化遺產(chǎn)地的保護(hù)工作分散在相關(guān)部門，各部門也在職責(zé)范圍內(nèi)做了許多體制建設(shè)的工作，因此都希望能夠參與到改革當(dāng)中。

　　根據(jù)蘇楊的研究，我國目前的自然和文化遺產(chǎn)地體系可以劃分為9種類型：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、文物保護(hù)單位、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、A級旅游景區(qū)。

　　這樣分類依據(jù)三方面的標(biāo)準(zhǔn)：其一，遺產(chǎn)與地域固有的自然或文化特征緊密結(jié)合;其二，評價和管理體系獨(dú)立完備(包括設(shè)置和分級標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和管理部門等)，且此類中的大多數(shù)遺產(chǎn)已被納入管理體系，即由獨(dú)立的專職機(jī)構(gòu)按照條例或部門管理辦法進(jìn)行日常管理;其三，遺產(chǎn)的價值及其保護(hù)利用要求具有本體系的特殊性。

　　這些遺產(chǎn)地目前有十余個分管部門管理。自然保護(hù)區(qū)目前是綜合管理與分部門管理相結(jié)合。環(huán)保部負(fù)責(zé)全國自然保護(hù)區(qū)的綜合管理，國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)。其中，國家林業(yè)局管理的自然保護(hù)區(qū)占大多數(shù)。

　　風(fēng)景名勝區(qū)和國家城市濕地公園由住建部管理;國家森林公園和國家濕地公園由國家林業(yè)局管理;文物保護(hù)單位由國家文物局管理;國家地質(zhì)公園由國土資源部管理;水利風(fēng)景區(qū)由水利部管理;A級旅游景區(qū)由國家旅游局管理。

　　其中，與國家公園建設(shè)關(guān)系最密切的有三個部門：國家林業(yè)局、住建部、環(huán)保部。因?yàn)樵诒姸囝愋偷淖匀缓臀幕z產(chǎn)地當(dāng)中，建立最早，并且依法而設(shè)的體系只有三類：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位，其他都是依部門規(guī)章甚至是在沒有依據(jù)的情況下，于近些年設(shè)立的。

　　大多數(shù)文物保護(hù)單位與自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)相比，涉及的面積較小，只有“十一五”以來的150處大遺址項(xiàng)目與國家公園關(guān)系較密切。

　　1979年，國務(wù)院明確中國風(fēng)景名勝區(qū)的維護(hù)與建設(shè)，由城市建設(shè)部門歸口管理。1998年5月，建設(shè)部風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室與美國內(nèi)政部國家公園管理局，就其自然文化遺產(chǎn)地的管理與保護(hù)合作達(dá)成諒解備忘錄，在雙方各自法律保護(hù)下的國家公園系統(tǒng)，及自然、文化遺產(chǎn)資源保護(hù)方面，建立了合作與交流的框架，并在文化資源管理、自然資源管理、公園規(guī)劃與實(shí)施、講解與教育、公園管理與運(yùn)作等多方面進(jìn)行了交流與合作。

　　“全民利益優(yōu)先，保護(hù)優(yōu)先”

　　在蘇楊看來，既然十八屆三中全會的《決定》將“建立國家公園體制”作為實(shí)事之一，那就不是在地方層面或是部委層面運(yùn)作，而必須是國家層面的頂層設(shè)計(jì)。

　　清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系主任楊銳指出：“保護(hù)與利用的平衡，是一個整體的平衡，大范圍內(nèi)的平衡。不是一個地方既保護(hù)也利用，有可能是這個地方保護(hù)、那個地方利用。它涉及到地域公平的問題，涉及到保護(hù)地老百姓的利益，只有國家可以協(xié)調(diào)這個事。當(dāng)然，國家公園和保護(hù)地的首要目標(biāo)是保護(hù)，這一點(diǎn)毋庸置疑。”

　　被廣泛認(rèn)可的國家公園的定義，是世界自然保護(hù)聯(lián)盟1994年作出的。世界自然保護(hù)聯(lián)盟基于管理目標(biāo)的不同，將保護(hù)區(qū)分為6類，按允許在保護(hù)區(qū)內(nèi)人類利用程度的遞升順序排列。其中，國家公園屬于第二類，其主要管理目標(biāo)為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和提供游憩機(jī)會。具體定義為：國家公園是指那些陸地和(或)海洋地區(qū)，它們被指定用來：1.為當(dāng)代或子孫后代保護(hù)一個或多個生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)完整性;2.排除與保護(hù)目標(biāo)相抵觸的開采或占有行為;3.提供在環(huán)境上和文化上相容的精神的、科學(xué)的、教育的、娛樂的和游覽的機(jī)會。

　　根據(jù)楊銳的研究，世界國家公園運(yùn)動的進(jìn)步，主要體現(xiàn)在思想認(rèn)識和技術(shù)方法上。

　　在思想認(rèn)識方面，由過去主要保護(hù)視覺美學(xué)價值，深入到保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。由過去排斥人類的絕對保護(hù)走向相對保護(hù)，從消極保護(hù)走向積極保護(hù)。在保護(hù)的格局上，由過去散點(diǎn)狀的保護(hù)，變?yōu)榻⒈Ｗo(hù)網(wǎng)絡(luò)。