當(dāng)“建筑不自由”論把市場(chǎng)逐出城市建筑的時(shí)候，也沒有忘記順帶處理建筑之下的那幅土地。要是“上蓋”真的不自由，其下承載建筑的土地又豈能自由？果不其然，另一項(xiàng)發(fā)達(dá)國(guó)家的制度安排被頻頻引證，那就是“城鎮(zhèn)規(guī)劃”或更為寬泛的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”。

　　不用細(xì)查，讀者也知道“規(guī)劃”一詞在當(dāng)下中國(guó)被使用的頻率頗高。數(shù)月之前，我在一次討論中忍不住戲言，我們這個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，是不是已轉(zhuǎn)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚待考究，但轉(zhuǎn)成一個(gè)“規(guī)劃經(jīng)濟(jì)”卻有跡可循。不是嗎？現(xiàn)在哪里還有與“規(guī)劃”扯不上關(guān)系的經(jīng)濟(jì)問題？可是在英文世界，“計(jì)劃”、“規(guī)劃”是同一個(gè)詞（planning）。此“規(guī)劃”與彼“計(jì)劃”，究竟有什么不同嗎？

　　作為一種體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的全稱是“中央命令計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”。其關(guān)鍵詞雖落到了“計(jì)劃”，但要害卻是“自上而下的集權(quán)、命令與強(qiáng)制”。民間分散的、自愿的計(jì)劃差不多古已有之，因?yàn)橐讶魏屋^為復(fù)雜的工作做得有條理，總要有點(diǎn)“計(jì)劃”的。小到各位家中怎樣擺設(shè)、假期怎樣安排、換季給孩子添何衣服，都離不開計(jì)劃。至于建造平遙的喬家大院，或龍巖的客家土樓，說沒有“計(jì)劃”或“規(guī)劃”，怕是不成的。

　　不過，只要沒有強(qiáng)制的元素在內(nèi)，這些讓工作變得更有條理的計(jì)劃或規(guī)劃，就與“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”斷然無緣。這么說吧，除非滲入了國(guó)家權(quán)力即合法強(qiáng)制力，“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”不會(huì)在日常生活中露頭。斯大林創(chuàng)下中央命令計(jì)劃體制，“計(jì)劃具有法律效力”，不執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃被視同犯法，隨時(shí)可以辦了你的。

　　那么，近年日益流行的“規(guī)劃”、“城鎮(zhèn)規(guī)劃”乃至“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，究竟有什么特點(diǎn)？很遺憾，“規(guī)劃”的含義多面且模糊。一方面，諸如土地的利用、開發(fā)和建設(shè)，涉及自然、社會(huì)和人文多種因素的空間布局，是很復(fù)雜的事情，欲有條理地展開工作，非講計(jì)劃，講規(guī)劃不可。另一方面，當(dāng)代“規(guī)劃”特別是源于高密度人群集聚的城鎮(zhèn)規(guī)劃，日趨以法律或行政權(quán)威的形式來表達(dá)，具有強(qiáng)制性。

　　其實(shí)，對(duì)于“規(guī)劃”既復(fù)雜、又具強(qiáng)制性的特點(diǎn)，有一個(gè)中間環(huán)節(jié)有助于我們理解和把握。這就是，當(dāng)密集人群中的個(gè)體自由可能侵犯他人自由或公共利益的時(shí)候，強(qiáng)制力就要登場(chǎng)。反過來，再?gòu)?fù)雜的事，如沒有互相侵犯的麻煩，技術(shù)性的理性就可以對(duì)付，不需要社會(huì)范疇的強(qiáng)制力。

　　讓我們從英國(guó)的城鎮(zhèn)規(guī)劃談起。身為引領(lǐng)工業(yè)革命的國(guó)家，英國(guó)很早就開始城市化。1909年，利物浦大學(xué)創(chuàng)辦了世界上第一個(gè)城市規(guī)劃系，表明那里已經(jīng)積累起“有條理地處理復(fù)雜的城市事務(wù)”的知識(shí)。也在1909年，英國(guó)議會(huì)頒布了第一部含有“城鎮(zhèn)規(guī)劃”術(shù)語(yǔ)的法律（Housing，Town Planning, Etc.，Act，1909）。經(jīng)過一百多年來不斷的修訂與完善，城鄉(xiāng)規(guī)劃在英國(guó)成為一套完備的體系。今天我們要引證城鄉(xiāng)規(guī)劃而避談?dòng)?guó)，怕有數(shù)典忘祖之嫌。

　　恰恰是1909年的英國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃法，表明了國(guó)家的合法強(qiáng)制力滲入城鎮(zhèn)規(guī)劃的理由。說來有趣，英國(guó)的城鎮(zhèn)規(guī)劃因公共衛(wèi)生問題而起，背景是工業(yè)化帶動(dòng)大量人口向城鎮(zhèn)集聚，高密度人群引發(fā)傳染病流行，公共衛(wèi)生狀況空前惡化。倫敦、曼徹斯特等大城市的人口死亡率，遠(yuǎn)比鄉(xiāng)村和小鎮(zhèn)為高。“負(fù)外部性”（指?jìng)€(gè)人或企業(yè)的行為影響了其他人或企業(yè)，使之支付了額外的成本費(fèi)用，但又無法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象）如此嚴(yán)重，理所當(dāng)然引來政府干預(yù)，以法律控制高密集人口集聚區(qū)街道的寬度、建筑物的高度、結(jié)構(gòu)和布局，以保證通風(fēng)。于是，公共衛(wèi)生的規(guī)制就延伸到建筑、街道和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，以確保“達(dá)到良好的衛(wèi)生條件，并符合便利、宜人的要求。”不過，1909年法案僅限于為正在開發(fā)或?qū)⒁_發(fā)的土地編制規(guī)劃，加上第一次世界大戰(zhàn)來臨，該法案包含繁瑣的程序，并沒有得到很好的執(zhí)行。

　　兩次大戰(zhàn)之間，英國(guó)幾度修訂城鎮(zhèn)規(guī)劃法，不過執(zhí)行的重點(diǎn)也不是城鄉(xiāng)規(guī)劃，而是當(dāng)時(shí)迫切需要解決的工人階級(jí)住宅問題。政府干預(yù)住宅市場(chǎng)，源于對(duì)另外一種“負(fù)外部性”的擔(dān)憂——如果窮人住得太差而引發(fā)沖突和動(dòng)蕩，將威脅整個(gè)社會(huì)的基本秩序。不過政府要向工人提供住宅，財(cái)政基礎(chǔ)還要靠城市的市場(chǎng)性開發(fā)，大體上由開發(fā)商開發(fā)城鎮(zhèn)房地產(chǎn)，繳納稅收支持政府供應(yīng)社會(huì)保障房。