（2）人口進城落戶的結構問題。規劃強調要實現差別化的落戶政策，500萬以上的特大城市人口要嚴格控制，500萬以下的各類城市則不同程度放開。但是這如何操作是需要思考的。

　　2010年中國1000萬以上人口城市有6個，500萬以上人口城市有10個，現在已經超過了這個數。挑戰性的問題是，中國大多數500萬人口以上的城市，實際上是行政區的概念而不是建成區的概念，是城市的集群組合，而不是單個的城市。如果單一地強調嚴格控制500萬以上人口城市，那么就意味著要控制整個城市集群的發展。事實上，對于這些城市，真問題是中心城區人口過度擁擠應該控制，而郊區城市應該允許有合理的發展。

　　我的看法是，我們需要控制單一的特大城市的膨脹式發展，也要防止遠離城市群的小城市分散式發展，但是不要反對在大型城市集群中圍繞中心城市發展一小時交通圈之內的中小城市。事實上，這樣的城市是有理論上和現實上的人口吸引力的。

　　以上海為例，上海行政區意義上的常住人口，2000年以來凈增長800萬，到現在達到2400萬，到2020年有繼續增長到3000萬的很大可能，而上海的城市是由東西南北中幾個模塊組成的城市集群，重要的是控制中心城區的人口增長與空間蔓延，在郊區形成能夠分散人口過度向中心城區集聚的二級城市。類似的，急切希望在中西部發展成渝、長江中游、中原、哈長等四個大的城市圈的目標也是必要的，但是在到2020年的短短時間里，除非有非常強大、反常規的行政干預，京津冀、長三角、珠三角等沿海三大巨型城市集群，仍然是人口市場性流動的目標所在。

　　（3）人口進城落戶的效率問題。城市效率特別是空間效率是要解決土地城市化快于人口城市化的問題，規劃提出到2020年要達到人均建設用地不大于100平方米，大幅度提高中國城市的平均密度。實現這個目標，需要有特別強硬的推進政策。

　　一方面，現有的城市，不管大城市還是小城市，不管沿海還是中西部，城市建設用地普遍超過城市人口規模。要達到這個標準，不是需要把人口規模提上去與已經消耗的建設用地相匹配，就是需要把消耗的土地退出來與已有的人口規模相匹配。以上海為例，現有常住人口2400萬，建設用地消耗逼近2900平方公里，在嚴格控制特大城市人口規模的情況下，就是意味著要把超標的建設用地退出來；另一方面，現有的農村，存在著人口進城落戶但是居住建設用地卻在擴大的問題，導致了與發達國家城市化一般使農村用地增加相反，我國城市化卻是農村用地減少的怪現象。要達到農村人均建設用地不大于100平方米，也意味著要把農村人口進城以后仍然占用的建設用地退出來。目前在規劃文本中，還沒有看到實現這一目標的針對性措施。

　　（4）人口進城落戶的質量問題。吸引人口到城市落戶的關鍵是城市發展的質量，包括就業機會、公共服務、基礎設施、環境保護等等，規劃提出了到2020年的具體目標和指標，多項要求對城市常住人口的覆蓋率強調要達到90%及其以上。要實現這樣的目標，有關部門估計需要有40萬億元左右的增量投資。

　　雖然新型城鎮化規劃，合理地堵截了傳統城市化的土地財政路徑，提出了成本分擔、轉移支付、地方債券、公私合作伙伴關系（PPP）等多種替代的資金來源和融資形式，但是這些新的融資形式能否有效地達到所需要的規模，起到替代的作用，是需要有時間的。目前仍然有城市在沿襲土地財政的舊路子搞城鎮化，因此沒有某種大刀闊斧的改革舉措，要短時期在增加城市人口的同時提高城市發展的質量，也是艱難的。

　　總的說來，新型城鎮化雖然開始啟動、開始發軔，但是它的實現卻是一個需要20-30年堅韌努力的長期過程。國家有了第一個具有戰略意義的新型城市化規劃，其意義不可低估。可以理解的是，當前的規劃既要描繪新型城市化的原則并強調與傳統城市化的區別，又要對到2020年的新型城鎮化發展提出具體的階段性目標和操作性行動，前者要有高度要有理想憧憬，后者要接地氣要有問題導向，兩個東西合在一起不容易寫好。

　　現在，我們看到規劃對新型城市化的藍圖構建及其與傳統城市化的區別是清晰和完美的；未來，我們期待看到實現2020年新型城市化目標所需要的強有力改革措施和行動方案。

　　（作者系同濟大學可持續發展與管理研究所所長、教授）