建立區域資源自由流動機制

　　記者：如何在京津冀之間實現各要素的自由流動？

　　殷存毅：區域一體化發展的要素流動一方面是物的，一方面是人的。隨著中國市場經濟體制的基本建立，商品、貨物、生產材料等等的自由流動面臨的障礙相對小一些。

　　而“人”的要素流動則是更重要的。京津冀一體化涉及到整體的、區域性的產業結構的重新調整，在這個調整過程中勢必會引起人員和其他要素資源的流動。

　　人的自由流動要求在京津冀地區內實現公共福利一體化，如果地區內公共福利的一體化受到阻礙，人員的自由流動必然會受到影響。戶口只是一個形式，戶口最大的價值在于其內含的公共福利待遇。如果實現了各地公共福利一體化，沒有行政區域隔閡的話，“戶口”本身就會形同虛設。

　　當前中國隨著經濟的發展以及交通基礎設施的建設，實際上已經為區域一體化奠定了一定的物質基礎，區域資源流動存在的隔閡主要體現在行政體制和制度上。

　　京津冀地區已經建立了一些一體化的平臺和機制，比如京津冀行政首長的聯席會議、相關職能部門的協同辦公會議等等，主要是對相關項目、基礎設施建設起到一些協調作用。但是，由于各地區是一個獨立的財政實體，在公共財政方面各自為政，對推動公共福利一體化的能力和意愿都非常有限，地方政府在區域一體化的過程中面臨一個財政合作機制缺失的問題。

　　我認為京津冀一體化相關城市要在財政補貼和財政政策上作出自己的努力，同時中央也要給予一定的支持，在這個基礎上建立一體化的財政保障體系。如果沒有這個保障，根據多年來的經驗，京津冀一體化可能就是言甚于行，流于表面文章。當然，這種一體化的財政保障體系也不可能同時全方位覆蓋，可以有選擇地利用公共財政來循序漸進地推進公共福利一體化建設。

　　記者：您認為作為中國區域一體化程度較高的長三角地區，對京津冀一體化的發展有哪些可以參考的地方？

　　殷存毅：長三角和京津冀地區的最大不同是，它的產業基礎非常發達。蘇南、浙北都是我國非常重要的產業制造基地，而且這些產業中有相當多的臺資、外資。長三角地區的一體化在很大程度上是產業推動著，政府不得不推進區域的一體化。這是產業鏈的基本規律。京津冀地區缺乏長三角地區雄厚的產業基礎，這個倒逼機制比較弱。

　　當然，政府有“經濟人”天性的一面，上海之所以要這么做，是因為不這么做，它的產業可能就要受影響。從本質上來說，它還是要維護它的利益。但它維護其利益的做法不是關起門來，相互惡性競爭，而是通過加強城市間的相互協調來維護自身利益。

　　長三角地區的經驗值得學習，但京津冀地區還有它自身的特點。京津冀地區可以先立足北京和天津之間的走廊，這是實現一體化的黃金地帶，如果京津一體化做得好，河北的某些城市就會享受外部性利益而得到協同發展。與此同時，在京津這條黃金地帶需要大力培育次一級的中小城市，當以北京和天津為兩個點的線上次一級的中心越來越多，整個這條線的城市化水平將會非常高。城市化水平的提升可以帶動基礎設施建設，一體化的物質基礎會更加扎實。在上海周邊，蘇錫常等城市都是經濟體量非常大的城市。

　　對京津冀地區來說，北京一家獨大的局面，使政府沒有與天津和河北協調的主動性和動力。如果在這條走廊帶上有很多新型城鎮化的城市，很可能北京的企業、人口都會逐步擴散到這個行政帶上去，就會有享受公共服務的要求，如果形成一定規模，政府就不會坐視不理。沒有規模的話，公共產品做起來也是虧本的。

　　我認為，京津冀一體化發展的重點首先是京津之間的走廊地帶。一體化重點要突破的是這條走廊上的新型城鎮化及產業基地的培育。培育出這樣一個走廊會產生倒逼機制，參照長三角的經驗，就是要培育出能夠產生倒逼機制的平臺。

　　其次是行政體制，尤其是公共財政方面的合作和一體化機制。公共福利如果沒有公共財政的支持，就談不上一體化。在這個過程中可以分階段、重點突破項目。不涉及公共財政方面的一體化往往是容易做到的，比如天津可以將汽車限行的日期調整與北京一致。但涉及到公共財政的，比如醫療、教育、養老保險等等方面就面臨比較大的阻力，這就需要三地政府共同推動公共福利一體化的財政體系建設。

　　構建區域環境

　　治理合作機制

　　記者：京津冀一體化發展，對于治理華北的大氣、環境污染有什么作用？

　　張世秋：很明顯，京津冀一體化進程有助于大氣污染的區域治理，本身也反映了污染治理對區域合作的要求。首先，大氣污染的區域性和公共性特征，提出區域整體管理需求。當本地污染源涉及到跨界影響時，基于行政轄區內的污染影響而制定的傳統屬地環境管理體系難以滿足區域大氣污染控制需求，需要打破行政管轄邊界，進行區域整體協調和管理，特別是構建有效的區域環境治理合作機制。

　　第二，經濟一體化的發展過程，應當會推進整個區域的經濟發展水平和技術研發水平的升級，從這個意義上講，區域一體化發展有助于降低區域的污染排放。

　　第三，區域一體化，有助于推進區域內的環境管理制度建設和政策實施。由于經濟和社會發展水平差異，各地發展與環境之間的矛盾沖突各異，政府和民眾對經濟增長、社會發展和環境保護的訴求也呈現區域性差異。一體化進程可以有效促進區域內各主體間的協調和合作，并通過相關的制度安排和政策促進基于發展公平、環境公正基礎上的區域大氣環境質量改善目標。

　　由于三地發展水平的差異，從環境管理制度安排和環境監管的角度來講，為建立有效的區域大氣環境管理制度，還要在整個區域范圍內，通過統一監測、統一標準、統一法規、統一考核、統一監管、統一規劃，特別是強化環境準入制度，防止污染的區域間轉移。

　　記者：京津冀一體化發展，中央提出“著力擴大環境容量、生態空間，加強生態環境保護合作”，這一點如何理解？

　　張世秋：首先，區域合作可以促進環境和自然資源等在區域范圍內有效配置，既可以有效發揮各地不同的資源稟賦優勢，又可以促進區域內進行有利于環境的產業結構特別是布局調整，進而可以整體提升環境容量資源和自然資源的利用效率和產出效率。

　　第二，區域合作特別是聯合防控，可以產生環境治理的正外部性。已有實踐和研究表明，單個地區采取的治理行動可能由于周邊污染的傳輸抵消其成果，而地區間的聯合治理將會促進區域大氣環境質量的整體改善。因此對于大氣復合污染，以行政區塊為界各自進行大氣污染控制會呈現“1+1<2”的治理效果，而基于區域整體的聯防聯控則可能催生“1+1>2”的治理成效。

　　第三，區域管理與合作有助于從區域的角度出發解決污染問題以及由于跨界污染引發的利益沖突、糾紛；從區域整體的角度確定目標、制定規劃、確定行動方案并從整體上協調，可以有助于以較低成本的方式實現區域環境質量改進目標，也可以促進環保投資的效益最大化；不僅如此，由于在區域管理制度安排下，可以同時考慮合作與補償，從而能夠為各相關利益方提供切實的激勵，有利于激勵區域內各主體的環境保護行為的改進。

　　第四，受地緣關系和經濟產業鏈的影響，各地在經濟上的實質性合作，可以為環保合作提供互信基礎。