兩會結束之際，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》）昨日對外正式發(fā)布，全文3萬多字。《規(guī)劃》由中共中央、國務院印發(fā)。中國社會科學院學部委員、農村發(fā)展研究所研究員張曉山指出，中共中央和國務院印發(fā)的文件不多，這意味著，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略已成為基本國策。

　　此番《規(guī)劃》提出了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景，從城鎮(zhèn)化發(fā)展目標、建立健全農業(yè)轉移人口市民化推進機制、建立城市群發(fā)展機制、強化城市產業(yè)支撐、完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制等方面，繪制了中國城鎮(zhèn)化的藍圖。

　　《規(guī)劃》強調，要以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農業(yè)轉移人口市民化；以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。著重解決好農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等問題，“推進城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展。”

　　2020年戶籍人口占比45%

　　《規(guī)劃》提出了到2020年中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中戶籍人口比率。

　　《規(guī)劃》要求，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

　　目前，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與中國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平。

　　去年召開的中央農村工作會議，以及今年國務院總理李克強作的政府工作報告，都提到3個“1億”，即促進約1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

　　張曉山指出，3個“1億”從數量、質量和區(qū)域協(xié)調發(fā)展三個不同層面提出了城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標，《規(guī)劃》所提的指導原則、戰(zhàn)略導向、新型城鎮(zhèn)化道路能否實現(xiàn)，3個“1億”是具體的考驗。

　　上海交通大學安泰經濟管理學院教授陸銘認為，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%，戶籍人口達到45%，是一個適中的目標。

　　但他指出，《規(guī)劃》提到，要通過戶籍制度改革和人口融入，化解潛在的可能存在的社會風險，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點，這個目標就較為保守。

　　中國國際經濟交流中心信息部部長徐洪才在接受新華社采訪時指出，上述目標體現(xiàn)了中央量力而行，實事求是的態(tài)度。

　　根據《規(guī)劃》，改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，中國城鎮(zhèn)化經歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。1978－2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點。

　　實施差別化落戶政策

　　《規(guī)劃》提出，逐步使符合條件的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，不僅要放開小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件。

　　根據《規(guī)劃》，城鎮(zhèn)化過程中有序推進農業(yè)轉移人口市民化，按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農業(yè)轉移人口為重點，兼顧高校和職業(yè)技術院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農業(yè)人口，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。

　　《規(guī)劃》還明確，“各類城鎮(zhèn)要健全農業(yè)轉移人口落戶制度，根據綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ跃蜆I(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會保險參保年限等為基準條件，因地制宜制定具體的農業(yè)轉移人口落戶標準，并向全社會公布，引導農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶的預期和選擇。”

　　國家發(fā)展改革委主任徐紹史表示，新型城鎮(zhèn)化是個長期的歷史過程，不可能一蹴而就。

　　值得一提的是，差別化落戶政策進一步明確。《規(guī)劃》要求，以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬－100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬－300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬－500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。大中城市可設置參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求，但最高年限不得超過5年。特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規(guī)模和節(jié)奏。

　　陸銘說，《規(guī)劃》值得一提的是，在許多方面給出了具體的目標和措施，例如積分制是首次在中央政府發(fā)布的文件中出現(xiàn)。

　　此外，《規(guī)劃》提到，要探索實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤政策。

　　加快培育城市群

　　長期以來，中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅存在土地城鎮(zhèn)化率和人口城鎮(zhèn)化率的不匹配，地區(qū)間城鎮(zhèn)化發(fā)展也極不平衡。城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結構不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。

　　根據《規(guī)劃》，目前東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達到62.2%，而中部、西部地區(qū)分別只有48.5%、44.8%。

　　東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束趨緊，中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘；城市群布局不盡合理，城市群內部分工協(xié)作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加?。恢行〕鞘屑郛a業(yè)和人口不足，潛力沒有得到發(fā)揮；小城鎮(zhèn)數量多、規(guī)模小、服務功能弱，這些都增加了經濟社會和生態(tài)環(huán)境成本。

　　《規(guī)劃》要求，“中西部城鎮(zhèn)體系比較健全、城鎮(zhèn)經濟比較發(fā)達、中心城市輻射帶動作用明顯的重點開發(fā)區(qū)域，要在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的基礎上，引導有市場、有效益的勞動密集型產業(yè)優(yōu)先向中西部轉移，吸納東部返鄉(xiāng)和就近轉移的農民工，加快產業(yè)集群發(fā)展和人口集聚，培育發(fā)展若干新的城市群，在優(yōu)化全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中發(fā)揮更加重要作用。”

　　《規(guī)劃》提出，加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發(fā)、引領區(qū)域經濟發(fā)展的重要增長極。

　　陸銘認為，以承載力為基礎，在有條件的地方打造城市群，是科學的規(guī)劃思路。目前地方政府對城市的定位和功能，以及中心城市和周邊城市的關系存在誤讀，導致中心城市資源集中過多，功能過于強大。而以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平，意味著今后大城市周邊的中小城市和衛(wèi)星城鎮(zhèn)能夠得到合理的資源分配。

　　資金保障機制

　　城鎮(zhèn)化發(fā)展需要巨大的資金支撐，《規(guī)劃》提出，加快財稅體制和投融資機制改革，創(chuàng)新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制。

　　張曉山指出，《規(guī)劃》說，中國要走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。這就要求執(zhí)政者轉變指導思路和指導思想，從原來房地產先導型的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，轉到新型城鎮(zhèn)化道路上來。

　　因此，地方政府執(zhí)政觀念和考核機制要相應改變，同時，城鎮(zhèn)化本身在產業(yè)資源配置上，實現(xiàn)優(yōu)質資源和公共資源更多向中小城市和小城鎮(zhèn)配置。通過金融工具的創(chuàng)新，讓更多社會資本進入金融領域，讓農民在城鎮(zhèn)化中成為參與的主體，更好承擔起城鎮(zhèn)化發(fā)展的保障功能。

　　陸銘基于其研究指出，大量人口流向大城市和特大城市一定是長期趨勢。如果城市大型化是長期趨勢，政府政策應該放在增加公共服務和基礎設施的投資上，來緩解人口流入和公共服務及基礎設施之間的矛盾。

　　據《規(guī)劃》，“密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發(fā)模式（要）成為主導”，人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內，建成區(qū)人口密度逐步提高；綠色生產、綠色消費成為城市經濟生活的主流，節(jié)能節(jié)水產品、再生利用產品和綠色建筑比例大幅提高；城市地下管網覆蓋率明顯提高。

　　陸銘建議，在公共投入上，解決特大城市和大城市公共服務和基礎設施投資問題，中央政府要投入一定資源，如教育和醫(yī)療，現(xiàn)在基本上市地方政府投入，未來中央政府可能要承擔更多的支出責任。