城鎮化是經濟結構與社會利益重新布局、創造和分配的過程，是規模浩大的政治、經濟系統工程。在這個過程中，政府職能會發生急劇的擴大與轉變，政府必須做好“盡精微、致廣大”的全面設計、安排與管理，才能確保城鎮化的效率和質量，少走彎路，避免社會資源浪費、減少社會問題、維護社會穩定。在這方面，世界上最早實現城鎮化的歐洲國家有很多經驗和教訓值得我們借鑒。2012年5月3日，時任國務院副總理的李克強同志和歐盟委員會主席巴羅佐簽署《中歐城鎮化伙伴關系共同宣言》，表達了學習歐洲經驗，與其開展全面合作的意愿。[1]在此精神指導下，本文將主要對英國、德國和法國的城鎮化歷史進程進行比較研究，聚焦城鎮化過程中的政府職能問題，總結可資中國借鑒的經驗。本文認為，中國城鎮化建設應充分發揮制度優勢，積極調整政府職能，做好“政府搭臺、經濟唱戲、以人為本”的頂層設計，推進中國的城鎮化進程沿著更好、更快的路徑發展。

　　城鎮化進程須以產業升級為基礎

　　如果說現代化是一枚硬幣，那么工業化和城鎮化就是這枚硬幣的兩面。產業結構的變化決定了人們居住方式的轉變，城鎮化反過來又為工業化提供充足的勞動力供給和必要的社會需求。因此，工業化與城鎮化是相互促進、相輔相成的關系。工業革命以前，歐洲國家的城市主要以商業或政治為基礎，因此人口規模普遍較小。工業革命后，歐洲各國先后啟動以工業化為基礎的城鎮化進程，城鎮人口規模急劇擴大，逐步完成國家的城鎮化進程。（參見附表一）從歐洲的歷史經驗看，沒有產業升級這個基礎，只能產生人口規模有限的政治城市和商業城市，而城鎮化進程的最終完成則必須依靠以產業升級為基礎的現代經濟城市。

　　歷史上，歐洲各國的城鎮化模式都是由特定的政治、經濟、文化因素決定的，相互之間差異很大。從根本上說，城市化的動力來源于工業化。但是，歷史和政治因素對城市化進程的影響也不可低估。

　　英國的城鎮化進程發端于18世紀中葉，是與工業化進程同步發展的。18世紀早期，英國的城市人口約占總人口的20—25%，到1801年就已經增加到33%。1800年，倫敦的人口達到100萬，成為當時世界上人口最多的城市。1851年，英國已有580多座城鎮，城鎮人口達到總人口的54%。19世紀晚期，英國70%的人口都已經居住在城市中，成為世界上第一個實現城鎮化的國家。英國工業化過程中，政府采取“自由放任”的政策理念，對工業布局不加行政干預。這使得英國的城市發展更多地圍繞工礦區展開，許多新城市并不是在原有封建政治、文化、商業城鎮基礎上發展起來的。新興工業城市一般都有著比較便捷的運河、港口、鐵路交通優勢，有利于工業發展，創造出大量就業機會。反過來，勞動力聚集又促進了相關服務業的發展，使得城市規模迅速擴大。曼徹斯特、格拉斯哥、伯明翰等英國大中型城市，都是按照這種模式建設起來的。

　　相比之下，歷史同期法國的小農經濟勢力較強，工業化發展較慢。究其原因，法國雖然是歐洲國家中實行中央集權制的代表，但是國家財政的能力卻一直相對較弱，這就限制了法國大革命前政府促進工業化和城市化的能力。例如，“在法國大革命前的20年，一陣運河熱席卷了法國，就如同曾在英國發生過的情況一樣，但由于財政方面和政治方面的困難，沒有產生什么結果”。[2]法國大革命后，包括英國在內的歐洲工業化國家對法國實施經濟封鎖，進一步影響了法國工業化進程的發展。1815年，拿破侖帝國覆滅之后，法國進入和平發展時期，國家立即通過一系列立法強化國內市場統一、增強國家財政能力、介入基礎設施建設領域，法國的工業化進程隨即進入高速發展時期。以鐵路建設為例，1841年，法國政府“決定通過向私人公司讓步并在財政上使之有利的辦法，介入這方面的工作，這也就是所謂勒格羅計劃”。雖然隨后的危機延緩了此項工作，但到1870年，法國的通車里程就從1846年的1800公里增加到17500公里，基本追上了歐洲其他國家。[3]但是，就城鎮化而言，法國的中央集權體制還是產生了很大的影響。由于工廠主要集中在巴黎、里昂、波爾多和馬賽等傳統政治中心城市周圍，法國的城鎮化主要是通過這些城市的擴張實現的，其他中小城鎮直到二戰之后才有所發展。因此，法國城鎮化進程的速度比英國慢得多。1800年，法國的城市人口為10%，到1880年才增加到35%。直到1931年，法國才實現城鎮化。

　　與英法相比，德國的現代化進程具有后發趕超性質，是在德意志帝國威權推動下展開的。在威權體制的作用下，19世紀中期的“德國比不列顛更易于把勞動和資本轉入像采礦、機械化工、化學制品和電車這樣的新興工業，并用最新的技術裝備它們。德國的實際工資較低，這就有助于使它的西方鄰國喪失了從前在競爭中的優勢。”當時，“德國主要仿效外國的模式。它不僅仿造機器，而且還模仿各國的‘社會性創造’，即新的商業機構和制度、貿易方法、經濟政策和行政管理等準則”，[4]形成獨創性和高質量象征的“德國制造”是后來的事情。這種人為推進的方式使德國城鎮化具有兩個特點：其一是速度快，從1871年到1910年，德國用不到40年的時間就實現了城鎮化；其二是以原有城鎮為基礎，沒有完全依照工業發展的需要另起爐灶。德意志帝國建立前，德國是由38個各自為政的小邦國組成的，這些邦國都有各自的政治、經濟中心城市，德國的城鎮化基本是以這些城市為基礎完成的。這使得德國的城鎮化進程比較均勻地在全國鋪開。直到現在，德國城市發展的特點仍是中小城市多，各類城市協調發展，布局較為合理。

　　由此可見，任何國家的城鎮化進程都不是在一張白紙上進行的。政府應該做的是因勢利導，綜合考慮經濟規律和其他因素的作用，推進城市布局的合理化。歷史上看，歐洲國家在現代化過程中所承擔的職責和發揮作用的方式有很大差別。以其共性而言，在工業化進程中，歐洲國家承擔的主要職責是清除工業發展的障礙，確保經濟自由、維護經濟秩序，同時還要為工業發展創造條件，其中包括維持社會穩定、投資基礎設施建設、創造市場經濟發展所必需的法律秩序，直至對產業結構的變化實施一定程度上的“行政引導”。同時，歐洲國家還承擔著為工業化進程“創造需求”和“保護需求”的使命。顯然，在上述方面，對城鎮化進程施加必要的國家規劃、投資和管理是題中應有之義。