在以城市群為主體、大中小城市與小城鎮協調發展的多樣型城鎮化道路中，關于大城市的功能，中央文件一再強調，一方面“合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”，另一方面按照以大帶小原則，充分發揮大城市的輻射帶動作用。盡管中央高度重視中小城市和小城鎮在新型城鎮化的地位和作用，但在相關表述上，以黨的十八大報告為界，前后呈現出明顯的不同。

　　前者如2011年3月14日第十一屆全國人民代表大會第四次會議通過的《國家“十二五”規劃綱要》，其對中小城市和小城鎮的功能作了分別的界定，強調“科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，緩解特大城市中心城區壓力，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能”。后者如2012年11月8日黨的十八大報告，強調“科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”。2013年3月《政府工作報告》沿用這一表述。相較而言，中小城市和小城鎮“四大功能”的表述更全面，對城鎮化實踐更具指導意義。

　　只有首先推進產業和城鎮融合發展，才能更好地夯實中小城市和小城鎮的產業支撐力;只有不斷完善公共服務體系，提高公共服務質量，才能更好地提升中小城市和小城鎮的吸引力;中小城市和小城鎮產業功能、公共服務功能的不斷提升，才能創造更多的就業崗位，提供更多的就業機會，吸引和留住更多的城鎮居民，從而強化其“吸納就業”和“人口集聚”功能，有效地規避“睡城”、“鬼城”之類的情形。由此可見，“產業發展”和“公共服務”對促進中小城市和小城鎮可持續發展，具有至關重要的意義。

　　要切實地提高中小城市和小城鎮的功能，尚需推進一系列的改革措施：

　　一是重定城市分類標準。根據舊版城市分類標準，市區非農人口規模在20萬人以下的城市為小城市，20—50萬人的城市為中等城市，50—100萬人的城市為大城市，100—200萬人的城市為特大城市，200萬人以上的城市為超大城市。這一分類標準已不適應城市人口規模不斷擴大的國情。應設計新版城市分類標準，將中等城市的標準提高到50-100萬人口，小城市的標準提高到50萬人口以下。在人口管理政策上，全面放開小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。

　　二是重啟縣改市。縣改市從1997年凍結至今近16年。黨的十八屆三中全會明確指出，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。新一輪“縣改市”將會促進一批有條件的縣城逐步發展成為中小城市。縣級市、部分地級市將是未來中小城市建設的主力軍。

　　三是擴權強鎮。擴權強鎮在各地已實踐多年，有力地推動了小城鎮建設。黨的十八屆三中全會明確指出，全面放開建制鎮落戶限制;“對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權”。“擴權強鎮”的實施對象專指經濟發達鎮，《國家“十二五”規劃綱要》將“擴權”范圍界定為“投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權限”。

　　此外，還要在把部分重要的經濟發達鎮、沿邊重要的邊境口岸逐步建設成為中小城市等領域，積極探索，穩妥推進。

　　(作者系武漢大學區域經濟學博導)