摘  要：城市景觀規(guī)劃是對城市形態(tài)與景觀的公共價值領域的控制引導，實現(xiàn)城市建成環(huán)境的“形態(tài)和諧”。從經(jīng)濟學的角度分析城市景觀規(guī)劃的必要性，并提出實施城市景觀控制的經(jīng)濟途徑和其他方法。

關鍵詞：城市景觀  城市景觀規(guī)劃  經(jīng)濟學

1.景觀與城市景觀規(guī)劃

    景觀可以分為自然景觀、人工景觀和人文歷史景觀。對景觀概念大致存在三種理解：一是從物質環(huán)境出發(fā)，將景觀視為客觀存在的景物；另一類從人們的主觀感受加以描述，將景觀看成人們心中的感受和印象；第三類則結合客觀環(huán)境和主觀感受，將景觀理解為客觀事物在人們主觀感受中的體現(xiàn)。

    景觀最初關注的是景物的視覺特性和文化價值，在不同的學科領域有著不同的理解。地理學和景觀生態(tài)學將其進一步拓展，引入“地域綜合體”作為共同的概念基礎。但地理學主要關注景觀的要素（氣候、地貌、土壤、植被等）特征和景觀形成過程，而景觀生態(tài)學研究景觀空間單元間的組合和相互作用，同時也接受地理學中景觀的類型涵義（如城市景觀、農(nóng)業(yè)景觀）。

    景觀規(guī)劃起源于園林設計和景觀建筑。它是以人為中心，結合各種土地利用方式，構成和諧有效的地表空間的人類活動方式。20世紀景觀規(guī)劃才開始作為學術術語出現(xiàn)，60年代是其主要起點。它將景觀作為“資源”并從“整體”上看待，并將人類需求與景觀的自然特性與過程相聯(lián)系，主要關注宏觀尺度上的資源配置。它強調景觀供人類觀賞的美學價值和景觀作為復雜生命組織整體的生態(tài)價值及其帶給人類的長期效益。而本文中討論的景觀規(guī)劃含義與內容相對狹窄，主要關注的是其美學價值、人文特征和社會屬性。

    “城市景觀是指在城市范圍內各種視覺事物和視覺事件構成的視覺總體，是城市實體環(huán)境通過視覺所反映出來的城市形象，是人工環(huán)境和社會環(huán)境的結合體。”在這一定義中強調了城市景觀的視覺特征，同時也指出城市是人類生存占據(jù)的自然空間，必然帶有強烈的人工和社會屬性。而在城市中，人工環(huán)境和社會環(huán)境往往凌駕于自然環(huán)境之上。城市景觀不僅包括城市所在地的自然風貌，還包括城市發(fā)展過程中的人文景觀。城市景觀規(guī)劃是針對城市形態(tài)的建立和發(fā)展，以及城市景觀形成的公共價值領域加以規(guī)劃控制與引導。

2.從經(jīng)濟學原理解讀城市景觀

    經(jīng)濟與生態(tài)的英文“economics”和“ecology”都源于希臘文詞根“oikos”，意思是“家”。經(jīng)濟學家的研究正是對“人類家園”的考慮。經(jīng)濟學研究資源的合理配置，然而單純以市場作為資源配置的方式并不能實現(xiàn)合理配置的目標。通過經(jīng)濟學的一些概念，我們可以分析城市景觀規(guī)劃的必要性。

    2.1  外部效應

    經(jīng)濟學的研究考慮到外部效應的影響。阿爾弗雷德·馬歇爾（Alfred Marshall）分析了外部經(jīng)濟對經(jīng)濟增長的有利影響。他發(fā)現(xiàn)當一些有相似特點的公司聚集到一起時，他們會相互依存，共同發(fā)展。從馬歇爾起，經(jīng)濟學家開始對產(chǎn)業(yè)的外部成本增加加以研究。不利的外部效應會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生不利影響。在商品生產(chǎn)過程中存在著私人成本與社會成本，既私人的經(jīng)濟活動產(chǎn)生了外部成本。外部成本不能通過市場消除，而是將不利因素轉嫁他人。當一個項目對周邊景觀環(huán)境產(chǎn)生負面影響的時候，若計入環(huán)境影響的外部成本，價格將高于市場均衡價格，但此時社會總福利達到最大。可見外部成本越大，社會總福利達到最大時的價格越高，產(chǎn)量越低。當外部效應影響環(huán)境的時候，被稱為環(huán)境影響。環(huán)境影響“是發(fā)展引發(fā)的景觀結構，特點和性質的變化”。其中，視覺影響是環(huán)境影響的一個子集，它“僅僅與景觀中可見的景色變化有關”。（景觀協(xié)會和環(huán)境評估協(xié)會，1995）一些項目產(chǎn)生了積極的外部效應并在廣泛的景觀范圍內提供了公共利益。忽視積極的外部效應會浪費資源并破壞景觀的質量。

    2.2  公共物品

在城市中，公共設施如公共交通、公共綠地等都是公共物品。這些物品多增加一個使用者的邊際成本為零，無法將某個人排除在使用者之外。公共物品由于本身的特征使得經(jīng)營者無法從中直接獲得利潤，因此市場本身無法讓私人企業(yè)提供這樣的公共物品。在城市景觀規(guī)劃中，公共開放空間是重要的部分，需要通過規(guī)劃保證公共利益。隨著政府對公共物品的提供，由其帶來的外部效應也影響著周邊地段的開發(fā)。例如城市公園的建成，在提升景觀環(huán)境品質的同時也提高了周邊土地價值，帶動房地產(chǎn)增值。這一部分房產(chǎn)可以收取土地增值稅，在一定范圍內收回政府對公共物品的投資。同樣，當城市公園建成后，如果對周邊地段房地產(chǎn)開發(fā)不加控制，城市公園很可能被周邊高樓包圍，成為周邊樓盤的“私家花園”，也將嚴重影響城市公園的環(huán)境品質。對于這樣的項目也應制定相應的處罰措施。

    2.3庫茲涅茨環(huán)境曲線

    環(huán)境經(jīng)濟學家將經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境退化水平聯(lián)系，得出“庫茲涅茨環(huán)境曲線”。從這條曲線的特征可以看到，當經(jīng)濟發(fā)展到一定水平的時候，人們對環(huán)境的影響將減輕。但城市景觀環(huán)境的改變往往具有不可逆轉的特征。許多景觀一旦遭到破壞很難恢復。即在這條曲線中還存在一條水平的直線，一旦景觀變化超過一定閾值，這種變化就成為不可逆的過程。例如城市天際輪廓線反映了城市整體空間意象，它的形成并非一朝一夕，如果不加控制，優(yōu)美的天際線將難以恢復。

    近年來城市景觀的種種問題于我國目前處于城市化快速發(fā)展階段有著密切的聯(lián)系。為追求經(jīng)濟利益的開發(fā)行為和為追求政績的政績工程是對城市景觀影響的最大外力，對城市景觀環(huán)境的有序形成產(chǎn)生了很大影響。經(jīng)濟學是研究理性經(jīng)濟人的經(jīng)濟行為，引導人們進行有目的生產(chǎn)活動，創(chuàng)造資源，更重要的是對資源進行優(yōu)化配置。對眼前經(jīng)濟利益的追求使得我們迷失了方向，對經(jīng)濟學的理解出現(xiàn)了偏差，也對城市景觀產(chǎn)生了不良的影響。

3.  城市景觀控制的經(jīng)濟途徑

    城市景觀規(guī)劃關注的是城市建成環(huán)境的“形態(tài)和諧性”，是對城市形態(tài)與景觀的公共價值領域的控制引導。在進行景觀控制時，可采取合理的經(jīng)濟手段來達到控制引導的目標。

    城市景觀規(guī)劃控制的是城市的建成環(huán)境，但并不意味著城市空間意象的一成不變，同樣要考慮到城市的發(fā)展。例如前面提到的城市天際線問題。一方面，城市天際線是寶貴的公共財富，另一方面，不可能因為會破壞天際線而停止對城市的開發(fā)。如果過于嚴格的保護，大都市就不可能形成。如果過于放松，歷史城市優(yōu)美的天際線就會喪失。問題的關鍵不是是否應該保護而是如何進行控制，以及在什么地方進行控制。阿伯克龍比（Abercrombie）認為不同的文化和歷史階段將產(chǎn)生具有當時時代特點的天際線。也許應在歷史地段保持歷史的特征，而在其他地區(qū)發(fā)展新的天際線。

    單純的市場機制無法實現(xiàn)城市景觀最優(yōu)的目標，因此需要通過其他手段將環(huán)境影響的外部效應“內部化”。對產(chǎn)生積極外部效應的項目采取經(jīng)濟激勵手段，而對具有消極外部效應的項目采取經(jīng)濟懲罰措施，將其消極的外部效應轉移至項目本身。

    稅收可以有效地將環(huán)境影響的外部效應“內部化”。對于環(huán)境和景觀效益明顯的項目政府可以采取優(yōu)惠的稅收政策加以鼓勵，使得項目的開發(fā)商或私人業(yè)主從中獲得直接的經(jīng)濟利益。與稅收政策類似的，是政府對這類項目進行財政補貼。

    容積率獎勵是推動設計控制策略實施的經(jīng)濟機制之一。獎勵機制的廣泛使用，通常是為了鼓勵開發(fā)者提供公共設施和公共空間。通過這種經(jīng)濟激勵手段使得項目開發(fā)滿足景觀規(guī)劃控制要求，為城市提供更多的公共服務設施和公共空間。

    關聯(lián)條件（linkage requirement）也是一種積極的經(jīng)濟機制，規(guī)定一定面積或投資規(guī)模的開發(fā)項目建設必須提供和資助相應數(shù)目的公共設施和公共空間。在舊金山的規(guī)定中，商業(yè)開發(fā)項目要按照1:50的建筑樓板面積提供公共開放空間，還規(guī)定開發(fā)項目造價的1%要用于城市公共藝術。

    在城市景觀控制中應針對對景觀產(chǎn)生負面影響的建設采取適當?shù)慕?jīng)濟懲罰措施，將其對環(huán)境造成的消極外部效應內部化。

4. 城市景觀規(guī)劃實施機制

    在對城市景觀進行控制引導時，需要結合經(jīng)濟、人文和社會統(tǒng)一考慮。因此在城市景觀規(guī)劃的管理運行時，不僅要考慮經(jīng)濟方面，還要考慮運用法律、行政手段，注重公共參與。

    在設計控制與開發(fā)控制一體化的國家，法定的規(guī)劃文本或區(qū)劃法規(guī)是設計控制的法定依據(jù)。在紐約和舊金山，城市設計導則是區(qū)劃法規(guī)的條文，具有法律效力。歐洲的多數(shù)國家開發(fā)項目也必須以法定規(guī)劃中的設計導則為設計控制依據(jù)。而在設計控制與開發(fā)控制平行設置的城市中，有些設計審定只針對重要的大型項目。

    在我國，城市設計導則并不具有法律依據(jù)，將設計控制的原則落實到建設項目中往往靠規(guī)劃管理的行政手段。因此有必要在規(guī)劃管理者和項目開發(fā)者之間建立有效的溝通和磋商機制，保證行政手段的順利實施，實現(xiàn)設計控制的目標。

    城市景觀規(guī)劃控制作為一項公共政策，必須建立在廣泛的社會共識基礎上。在制定之初就需要進行廣泛的公眾調查，以獲得公眾對城市景觀的感知和評價，作為設計控制的基礎研究。例如香港城市設計導則的制定在公共參與方面就做了大量的工作。對于設計控制議題在方法、法規(guī)和機構幾個方面提出多種設想征求公眾意見，并鼓勵提出新的想法和建議。在歐洲的一些城市甚至制定設計導則編制指南和編寫要點，鼓勵各個社區(qū)居民自行編制設計導則，使得居民充分參與到城市和街區(qū)的建設中，也有利于設計導則的實施。

5. 結語

    實踐證明，市場機制本身存在缺陷，無法保證資源的最優(yōu)化配置，需要通過規(guī)劃等其他手段來維護公共利益。對眼前利益的盲目追求導致城市建設的無序，也引發(fā)了城市景觀的諸多問題。城市景觀規(guī)劃對城市建成環(huán)境的形態(tài)進行控制和引導，避免建設項目消極的外部效應，為城市提供公共空間，保護城市景觀的特色。在實施城市景觀規(guī)劃時可以運用多種經(jīng)濟途徑，并結合使用法律、行政和公共參與等手段，實現(xiàn)城市形態(tài)和諧的目標。

參考文獻

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