問題四

　　舉證責(zé)任怎么分配？

　　雖然我國公益訴訟理論研究日臻成熟，少數(shù)有條件的法院進(jìn)行了一些有益嘗試，但畢竟實(shí)踐尚少，許多訴訟程序問題還需要通過大量的實(shí)踐來探索完善，目前在立法中起草一套完整的公益訴訟制度的條件還不成熟。

　　因此，在本次民事訴訟法修改中僅規(guī)定公益訴訟的起訴條件，公益訴訟的其他問題可以由最高人民法院研究制定相關(guān)指導(dǎo)意見或者司法解釋來規(guī)范，待實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累、理論研究、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等各方面的條件成熟后，再考慮在立法中逐步完善。在民事訴訟法修改研究過程中，對以下問題進(jìn)行了明確:

　　一是民事公益訴訟的管轄。對于公益訴訟案件的受理，可以實(shí)行集中管轄。一審由成立環(huán)保審判庭或環(huán)保合議庭的中級以上人民法院管轄。

　　二是民事公益訴訟的舉證責(zé)任分配。在一般情況下，侵害公共利益的加害人經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，侵害行為及方式也比較隱蔽，這使提起公益訴訟的原告與之處于極其懸殊的地位。為此，必須建立一套合理的舉證責(zé)任分配規(guī)則，確保維護(hù)公共利益的訴訟目的得以實(shí)現(xiàn)。我們認(rèn)為，應(yīng)區(qū)別訴訟主體給予不同的舉證責(zé)任:首先，檢察機(jī)關(guān)和具有特定職能的行政機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，適用一般的舉證責(zé)任分擔(dān)規(guī)則，即“誰主張，誰舉證”；其次，有關(guān)社會組織提起的公益訴訟，需要有關(guān)機(jī)關(guān)出具鑒定意見等證據(jù)的，具有特定職能的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行行政職責(zé)，積極促進(jìn)公益訴訟。這是因?yàn)椋诠嬖V訟中，原告要證明公共利益遭受或可能遭受侵害的事實(shí)，以及侵害行為與結(jié)果的因果關(guān)系，證據(jù)的技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)，而且一般為被告所掌握，原告舉證比較困難。為了保障公益訴訟案件得到公平、公正的審理，其舉證責(zé)任應(yīng)分具體情況合理分擔(dān)。例如在環(huán)境污染民事公益訴訟案件中，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定，污染者承擔(dān)無過錯責(zé)任，在舉證責(zé)任的分配上就體現(xiàn)在第六十六條規(guī)定的污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。但是，這并不能免除原告需要對被告的加害行為、損害結(jié)果承擔(dān)舉證責(zé)任。

　　三是民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)。在構(gòu)建公益訴訟制度中，如果不考慮特定社會團(tuán)體、公民個人為公益訴訟負(fù)擔(dān)的訴訟成本，這一制度會無法發(fā)揮應(yīng)有作用。由于公益訴訟原告不是為了或者不只是為了維護(hù)自身利益而訴，因而對于其中的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的安排。對于檢察機(jī)關(guān)和具有特定職能的行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體提起的公益訴訟，在起訴時可以實(shí)行原告緩交，在被告敗訴時由被告直接負(fù)擔(dān)。原告敗訴，成立公益訴訟基金的，由人民法院判決環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金支付；未成立公益訴訟基金的，根據(jù)相關(guān)規(guī)定承擔(dān)。

　　四是公益訴訟被告承擔(dān)責(zé)任的方式。敗訴的民事公益訴訟被告，應(yīng)當(dāng)按照《民法通則》、《合同法》、《物權(quán)法》和《侵權(quán)責(zé)任法》等法律規(guī)定，根據(jù)其侵害公共利益的具體行為來決定其承擔(dān)民事責(zé)任的方式，包括:停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復(fù)原狀及賠償損失等。對于環(huán)境污染民事公益訴訟案件，由于環(huán)境具有經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值、潛在價值等多重價值屬性以及公益訴訟的特殊性，環(huán)境污染公益損害賠償?shù)姆秶?shù)額、支付方式等比較復(fù)雜，還有待進(jìn)一步研究做出規(guī)范。對于民事公益損害涉及到私益損害的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行私益賠償優(yōu)先原則，即對于私益部分的賠償，可以先從原接受賠償?shù)臋C(jī)關(guān)或者組織所得的賠償中予以優(yōu)先支付，由這一機(jī)關(guān)或者組織取得相應(yīng)的賠償請求代位權(quán)。

　　名詞解釋

　　公益訴訟

　　公益訴訟相對于普通私益訴訟而言，通常是指特定的國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民，根據(jù)法律的規(guī)定，對違反法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，通過法院依法審理，追究違法者法律責(zé)任的活動。

　　按照公益訴訟原告主體范圍、被訴對象的不同，有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護(hù)社會公共利益的訴訟，是指任何組織和個人都可以對侵害社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院追究其法律責(zé)任的活動；我國新民事訴訟法規(guī)定的公益訴訟，是指特定國家機(jī)關(guān)和社會組織，根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為提起的訴訟。

　　與一般的訴訟形式相比，公益訴訟具有如下一些特點(diǎn):一是訴訟目的公益性，即公益訴訟的目的不是為單個私人的利益提起的訴訟，而是針對多數(shù)人的公共利益提出的；二是訴訟主體的多元性，即與案件無直接利害關(guān)系的任何組織和個人都可以作為公益訴訟的原告，起訴違法行為人，原告的范圍具有廣泛性、多元性；三是程序保障的法定性，即在公益訴訟中，當(dāng)事人的處分權(quán)受到一定限制，同時，公益訴訟判決的效力也應(yīng)具有一定的擴(kuò)張性。