關(guān)注《民事訴訟法》修改特別報道

　　制度破冰 環(huán)境公益訴訟師出有名　

　　編者按

　　近年來，環(huán)境污染事故時有發(fā)生，公益訴訟越來越多地受到人們關(guān)注。針對司法實踐中的情況，全國人大常委會8月31日表決通過了關(guān)于修改《民事訴訟法》的決定。修改后的《民事訴訟法》增加了“公益訴訟”的相關(guān)規(guī)定:對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

　　法律條文的這一處修改對實踐將產(chǎn)生何種影響？今后，針對污染環(huán)境的行為，哪些人在哪些情況下可以向人民法院提起訴訟？本報特約請最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所所長、最高人民法院民事訴訟法修改研究小組辦公室主任孫佑海撰文，為我們解疑釋惑。

　　在我國環(huán)境界，尤其是環(huán)境法學(xué)界，在環(huán)境法的框架下建立環(huán)境公益訴訟制度的呼吁已有多年。我們在多年前就指出并建議，環(huán)境公益訴訟制度是訴訟制度的重要組成部分，難以在環(huán)境法中規(guī)定，比較現(xiàn)實可行的途徑，就是通過修改民事訴訟法加以解決。

　　2010年，全國人大常委會決定啟動民事訴訟法的再次修改。我們及時抓住這個機會，在最高人民法院受托起草的“民事訴訟法修改建議草案”中，寫進了建立公益訴訟制度的建議。

　　2012年8月31日，經(jīng)過三審，第11屆全國人大常委會第28次會議通過了“關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定”，其中采納了建立公益訴訟制度(含環(huán)境公益訴訟制度)的建議。在“決定”的第九部分規(guī)定:增加一條，作為第五十五條，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。

　　這是我國法制史上一個十分重要的突破，由此揭開了我國環(huán)境公益訴訟的新篇章。下面，筆者就什么是公益訴訟、我國為什么要建立公益訴訟制度、如何準確理解民事訴訟法中的公益訴訟制度等問題，談?wù)剛€人的一孔之見。

　　問題一

　　為何先解決瓶頸問題？

　　本次修法建立公益訴訟制度，主要基于以下兩點考慮:一是環(huán)境污染、消費者權(quán)益保護等涉及社會公共利益問題日益突出，社會各界呼吁建立公益訴訟制度。現(xiàn)行《民事訴訟法》第一百零八條對原告主體資格限定為與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，人民法院受理公益訴訟存在法律障礙。二是部分實體法對原告主體資格做出擴張性規(guī)定，如《海洋環(huán)境保護法》第九十條規(guī)定海洋監(jiān)督管理部門可以代表國家對責(zé)任者提起損害賠償訴訟，但程序法規(guī)定的缺失，導(dǎo)致訴訟救濟渠道不暢、法律保護不力，且存在著法律之間不夠協(xié)調(diào)等問題。

　　此外，近年來在司法實踐中，一些國家機關(guān)、社會組織及公民以維護社會公共利益為目的，不斷向人民法院提起民事訴訟，已經(jīng)為立法正式建立這一制度積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗。一是檢察機關(guān)對公益訴訟的探索，二是行政機關(guān)作為原告提起公益訴訟，三是環(huán)保社團組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟。

　　例如，中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇某集裝箱有限公司案，這是首宗由環(huán)保社團組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，由江蘇省無錫市中級人民法院于同年9月23日審結(jié)。該案經(jīng)調(diào)解結(jié)案，但民事調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是以判決書的形式出具的。這些典型案例，將社會的關(guān)注和學(xué)者的思考進一步推向如何站在推進民主與法治、維護社會公平正義、促進經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展，保障社會和諧穩(wěn)定的高度來設(shè)計公益訴訟制度。

　　人民法院在公益訴訟問題上采取什么觀點和態(tài)度？2007年以來，由于環(huán)境污染問題凸顯，在當(dāng)?shù)攸h委和政府的支持下，部分法院嘗試受理了一些公益訴訟案件，貴州貴陽、江蘇無錫、云南昆明等地的中級法院和基層法院相繼成立了環(huán)保法庭，作為專門審理環(huán)境公益訴訟案件的審判庭，受理檢察機關(guān)和行政機關(guān)作為原告提起的公益訴訟，但多數(shù)法院以法律沒有明確規(guī)定為由，不受理此類案件，引起社會公眾對法院的不滿。

　　2010年，最高人民法院制定了保障和促進加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的司法文件，其中明確提出支持環(huán)境公益訴訟，但由于受文件的效力所限，并沒有發(fā)揮太大的作用。

　　在關(guān)于公益訴訟的一系列研討和調(diào)研中，基本一致的意見是應(yīng)當(dāng)規(guī)定公益訴訟制度。鑒于我國公益訴訟的實踐不多，許多訴訟程序問題還需要通過大量的實踐來探索完善，目前立法起草一套完整的公益訴訟制度的條件還不成熟。因此，在這次民事訴訟法修改中，僅傾向于先集中解決制約公益訴訟開展的瓶頸問題，規(guī)定公益訴訟的起訴條件，處理好案件范圍、原告資格兩大問題。至于公益訴訟的其他問題，留待以后總結(jié)經(jīng)驗后逐步規(guī)范。