《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》的政策創(chuàng)新

■洪亞雄

　　《規(guī)劃》的突出特點(diǎn)之一，就是注重政策創(chuàng)新。主要?jiǎng)?chuàng)新之處包括：

　　注重過程控制的污染減排政策。“十一五”期間，工程減排對(duì)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)作出了重大貢獻(xiàn)。“十二五”期間工程減排的潛力收窄。為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，《規(guī)劃》將減排重點(diǎn)從生產(chǎn)活動(dòng)的末端向前端延伸，大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)減排，提出一系列調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的總量控制政策。一是制定重點(diǎn)行業(yè)污染物排放的總量控制政策。嚴(yán)格把握污染物排放指標(biāo)，在確保重點(diǎn)行業(yè)或區(qū)域生產(chǎn)規(guī)模穩(wěn)定的同時(shí)，污染物排放量大幅度下降。二是實(shí)施煤炭消費(fèi)量、機(jī)動(dòng)車保有量控制政策。《規(guī)劃》要求在大氣聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域開展煤炭消費(fèi)總量控制試點(diǎn)，探索調(diào)控特大型和大型城市機(jī)動(dòng)車保有總量。三是建立污染物產(chǎn)生量評(píng)價(jià)制度。評(píng)價(jià)單位產(chǎn)品的污染物產(chǎn)生量，并同時(shí)驅(qū)動(dòng)淘汰、準(zhǔn)入、標(biāo)桿三套標(biāo)準(zhǔn)，促使污染物控制政策的倒逼機(jī)制從生產(chǎn)活動(dòng)的末端逐步延伸到中端和前端。

　　注重突出重點(diǎn)的污染防治政策。《規(guī)劃》堅(jiān)持全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破，力圖在環(huán)境質(zhì)量差、風(fēng)險(xiǎn)高、人民群眾反映強(qiáng)烈的區(qū)域或領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。一是深化淮河、海河等八大重點(diǎn)流域水污染防治工作，實(shí)施以控制單元為基礎(chǔ)的精細(xì)管理，確保優(yōu)先控制單元水質(zhì)明顯改善。二是在京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域?qū)嵤┐髿馕廴韭?lián)防聯(lián)控，努力解決細(xì)顆粒物（PM2.5）、臭氧、酸雨等突出大氣環(huán)境問題，切實(shí)改善區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量。三是以重點(diǎn)區(qū)域?yàn)楹诵姆e極推進(jìn)重金屬污染綜合防治，在產(chǎn)業(yè)密集、污染嚴(yán)重或存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)防控區(qū)內(nèi)，實(shí)施包括源頭減量、過程阻斷、清潔生產(chǎn)、綜合治理、生態(tài)修復(fù)在內(nèi)的全過程防治。四是在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，以連片整治區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，加大“以獎(jiǎng)促治”政策力度，帶動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治。

　　注重強(qiáng)化基礎(chǔ)的環(huán)境管理政策。環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等環(huán)境保護(hù)的基本制度在《規(guī)劃》中得到進(jìn)一步發(fā)展強(qiáng)化。一是深化發(fā)展城市環(huán)境規(guī)劃制度。《規(guī)劃》提出探索編制城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃，這是城市環(huán)境規(guī)劃制度的重大發(fā)展。二是充分發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度綜合決策、源頭控制作用。《規(guī)劃》將環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為參與綜合決策的重要渠道，一方面要求嚴(yán)格依法開展重點(diǎn)流域、區(qū)域開發(fā)和行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃環(huán)評(píng)，建立規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；另一方面要求加強(qiáng)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查的監(jiān)督管理，對(duì)環(huán)保重點(diǎn)城市的城市總體規(guī)劃開展環(huán)境影響評(píng)估。三是實(shí)行以環(huán)境功能區(qū)劃為基礎(chǔ)的分類指導(dǎo)、分區(qū)控制政策。《規(guī)劃》提出要結(jié)合全國主體功能區(qū)劃，編制國家環(huán)境功能區(qū)劃。在不同區(qū)域?qū)嵤┎顒e化的環(huán)境治理、污染減排、環(huán)境政績考核評(píng)估等指導(dǎo)性政策。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定“生態(tài)紅線”，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。

　　注重市場(chǎng)調(diào)節(jié)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。《規(guī)劃》在總結(jié)“十一五”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)一步突出了建立健全環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系的基本導(dǎo)向。一是出臺(tái)脫硝電價(jià)政策。“十二五”期間，火電行業(yè)在落實(shí)燃煤電廠煙氣脫硫電價(jià)的基礎(chǔ)上，要“研究制定脫硝電價(jià)政策”，激勵(lì)電力企業(yè)建設(shè)脫硝設(shè)施。二是推動(dòng)排污權(quán)交易。要不斷提高單位排污權(quán)的產(chǎn)出效益，健全排污權(quán)有償取得和使用制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)。三是實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償政策。《規(guī)劃》提出“探索建立國家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金”，對(duì)生態(tài)保護(hù)良好區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)給予生態(tài)補(bǔ)償。四是完善環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)政策。當(dāng)前我國環(huán)境污染事故頻發(fā)，群眾利益受損、政府買單局面普遍存在。為改變這一局面，《規(guī)劃》提出“健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度”，尤其是對(duì)重金屬排放等高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，要實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。五是推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革。全面落實(shí)污染者付費(fèi)原則，將環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本，以環(huán)境保護(hù)稅、排污費(fèi)等方式內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格中去，通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的合理分配。

　　注重公平的環(huán)境公共服務(wù)政策。建立環(huán)境基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化是《規(guī)劃》的重大創(chuàng)新。在教育、醫(yī)療等逐步納入基本公共服務(wù)范疇十余年后，環(huán)境作為公共產(chǎn)品的基本屬性得到認(rèn)同，環(huán)境保護(hù)首次被納入公共服務(wù)體系，成為體現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要內(nèi)容。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等作為基本公共服務(wù)重點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)“縣縣具備污水、垃圾無害化處理能力和環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估能力”，“保障城鄉(xiāng)飲用水水源地安全”。《規(guī)劃》還提出了推進(jìn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)均等化的具體要求和措施，確定了環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

　　注重落實(shí)責(zé)任的環(huán)境行動(dòng)政策。環(huán)境保護(hù)，人人有責(zé)，但要明確責(zé)任。《規(guī)劃》堅(jiān)持政府引導(dǎo)、協(xié)力推進(jìn)的原則，明確企業(yè)主體責(zé)任，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)合作，加強(qiáng)環(huán)境信息公開，建立全民參與的環(huán)保社會(huì)行動(dòng)體系。

　　（作者：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院院長）