丹麥地處斯堪的納維亞半島，國土面積4.3萬平方公里，人口547萬，2005年國民生產(chǎn)總值約2585億美元，人均CDP為4.7萬美元，是歐洲最發(fā)達(dá)的國家之一。丹麥幾乎沒有礦產(chǎn)資源，也沒有大的河流，土地面積相對狹小，但開辟了一條合理進(jìn)行空間規(guī)劃的成功途徑。

　　一、丹麥空間規(guī)劃背景

　　1．空間規(guī)劃所面臨的挑戰(zhàn)

　　空間規(guī)劃的目的是提高和保持城市和鄉(xiāng)村地區(qū)的質(zhì)量。空間規(guī)劃所面臨的挑戰(zhàn)也隨著社會的發(fā)展而發(fā)生變化。

　　首先，從20世紀(jì)50年代到70年代中期，丹麥人口增長，生活水平提高，人口從農(nóng)村遷移到城市。大型住宅區(qū)建立在歷史文化古城中心之外的郊區(qū)。隨著建筑產(chǎn)業(yè)化以及人們的生活越來越富裕，人們的居住面積越來越大，商業(yè)性建設(shè)也隨之空前增長。這些郊區(qū)原計(jì)劃含有住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、中心區(qū)和服務(wù)功能區(qū)，目前已占據(jù)了已開發(fā)的城市土地一半以上的面積。

　　其次，運(yùn)輸方式同時(shí)也發(fā)生了急劇變化。私人汽車的數(shù)量快速增長，越來越多的貨物通過卡車來運(yùn)輸。過去的城市是通過鐵路來連接，人們工作和生活在同一個(gè)城市里，而上述這些變化無疑改變了人們對城市的概念。

　　第二，丹麥人口最近20年中呈中等速度增長，建筑數(shù)量下降。住宅建設(shè)量減半，主要是高密度的低層房屋和高層公寓。而現(xiàn)今的丹麥城市政策是強(qiáng)調(diào)對老城區(qū)進(jìn)行改造，提升城鎮(zhèn)的空間和建筑質(zhì)量。農(nóng)村政策和區(qū)域政策的目標(biāo)是在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之問、在各個(gè)區(qū)域之間建立一種平衡。服務(wù)行業(yè)在總就業(yè)人數(shù)中的比例增加，這為城市改造提供了機(jī)會，同時(shí)可以將城市功能整合到同一個(gè)市區(qū)中。基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)大，如公路、鐵路、高壓線、風(fēng)力渦輪機(jī)和廢水處理廠的擴(kuò)建，改變了鄉(xiāng)村的景觀和土地利用狀況。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的改變，包括非常大型的養(yǎng)豬場，也有類似的影響。運(yùn)輸量的大量增長要求在空間規(guī)劃中對產(chǎn)生運(yùn)輸需求的功能確定適宜的位置。

　　此外，可持續(xù)發(fā)展的原則是以保護(hù)和改善當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)，這一原則已經(jīng)取代了以前只注重增長的規(guī)劃方式。

　　2．丹麥空間規(guī)劃的特點(diǎn)

　　一是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題。

　　二是促進(jìn)人口在空間的合理分布問題。人口空間分布及其變化對于描述空間結(jié)構(gòu)，進(jìn)而分析城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局，具有十分重要的意義。哥本哈根市根據(jù)人口變化趨勢，預(yù)測了2010年、2020年、2030年的不同空間需求，并相應(yīng)確定了一些區(qū)域的發(fā)展和建設(shè)次序等。對人口空問分布的研究，有助于判斷是否出現(xiàn)人口流動盈余，中心城市開發(fā)潛力是否已充分發(fā)揮，城市擴(kuò)展邊界應(yīng)在何處等問題。

　　三是貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念。空間規(guī)劃要使空間發(fā)展?jié)M足這一代人的需要，但同時(shí)要以不損害下一代人的發(fā)展利益為前提。現(xiàn)在規(guī)劃理念，就是要將分散的集中式聚落結(jié)構(gòu)布局理念，與大區(qū)域的、具有生態(tài)效應(yīng)的開敞空間理念結(jié)合起來，也就是促進(jìn)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境相適宜。

　　3．空間規(guī)劃的戰(zhàn)略要點(diǎn)

　　一是大均衡、小集中。即從整個(gè)國家的空間布局看，人口、經(jīng)濟(jì)等在國土空間總體上均衡分布；同時(shí)，在較小區(qū)域范圍內(nèi)，則要實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)的集中分布，提高土地等資源的利用效率。

　　二是劃分空間結(jié)構(gòu)類型，明確功能定位。為將規(guī)劃目標(biāo)和原則在空間上具體化，基于特定的需要，對國土空間做出某種類型的空間結(jié)構(gòu)劃分，這是制定和實(shí)施空間規(guī)劃及政策的前提。丹麥則劃分了城市區(qū)、休養(yǎng)區(qū)和農(nóng)村區(qū)等，其中農(nóng)村區(qū)占全國面積的90％。在城市區(qū)和休養(yǎng)區(qū)，開發(fā)要按照地方規(guī)劃和規(guī)章進(jìn)行；而農(nóng)村地區(qū)則只允許從事與農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)直接相關(guān)的商業(yè)開發(fā)活動。

　　二、丹麥的空間規(guī)劃法及法律制度

　　20世紀(jì)70年代以來，丹麥開始進(jìn)行規(guī)劃制度改革，并加快了城鄉(xiāng)規(guī)劃立法工作。目前，丹麥正在執(zhí)行的是1992年開始實(shí)施的《規(guī)劃法》。這部法律是以《國家、區(qū)域規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃法》、《城市和鄉(xiāng)村地區(qū)法》等為基礎(chǔ)修改形成的，其立法目的是保證所有的規(guī)劃在土地利用和配置方面綜合考慮社會利益并有利于保護(hù)自然和環(huán)境，旨在實(shí)現(xiàn)包括人居條件、野生動物和植物保護(hù)等方面的可持續(xù)發(fā)展。

　　丹麥具有簡單而明晰的空間規(guī)劃系統(tǒng)，責(zé)任明確。規(guī)劃法將丹麥空間規(guī)劃的責(zé)任授予環(huán)境部長、12名區(qū)域規(guī)劃權(quán)威專家和271個(gè)城市理事會。城市理事會負(fù)責(zé)城市綜合規(guī)劃、局部詳細(xì)規(guī)劃以及農(nóng)村地區(qū)建設(shè)和土地利用變化的審批。12名區(qū)域規(guī)劃權(quán)威專家負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃。環(huán)境部長可以通過國家規(guī)劃動議對分散規(guī)劃產(chǎn)生影響。政府可能從國家利益出發(fā)否決城市理事會和區(qū)域規(guī)劃權(quán)威的規(guī)劃方案。規(guī)劃方案可能上訴到自然保護(hù)裁決委員會。但是只有規(guī)劃方案中的法律問題才能提交上訴。

　　根據(jù)1970年代經(jīng)修正的規(guī)劃法，將決策權(quán)力進(jìn)行分散，促進(jìn)公眾參與規(guī)劃過程。丹麥的規(guī)劃法常常被認(rèn)為是一種積極的和諧模式，為規(guī)劃過程制定了明晰的規(guī)則。

　　1．規(guī)劃法的主要特點(diǎn)

　　（l）分權(quán)

　　市理事會、縣理事會和大哥本哈根當(dāng)局實(shí)際負(fù)責(zé)空間規(guī)劃。

　　在每個(gè)4年選舉期，區(qū)域規(guī)劃管理部門對區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行修改。在選舉期的前兩年，各城市理事會發(fā)表城市規(guī)劃的政治戰(zhàn)略，同時(shí)確定城市規(guī)劃的修改程度。

　　在必要的情況下要制定局部規(guī)劃。對于大型開發(fā)項(xiàng)目，在開工前需要一份局部規(guī)劃。

　　（2）公共參與

　　規(guī)劃法的基本內(nèi)容之一就是在規(guī)劃采納之前鼓勵(lì)公民參與規(guī)劃過程，因此要在規(guī)劃提案采納之前公布該規(guī)劃提案以及規(guī)劃的背景報(bào)告。市理事會設(shè)定的期限至少為8周，在此期間財(cái)產(chǎn)所有人、鄰近居民、非政府組織、公共管理部門等可以提出他們的方案或者反對意見。

　　在規(guī)劃部門制定特定提案之前，也要留有一段時(shí)間讓公眾對區(qū)域或者城市規(guī)劃的重大修改進(jìn)行評論。很多縣市通過互聯(lián)網(wǎng)來發(fā)布規(guī)劃提案以及所采納的規(guī)劃方案。

　　（3）濱海帶和零售業(yè)的特定規(guī)則

　　規(guī)劃法中包含濱海帶和零售業(yè)規(guī)劃的特定規(guī)則，目的是盡可能不在濱海地區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)和設(shè)施安裝。在丹麥中小城鎮(zhèn)建立各色各樣的零售商店也是零售業(yè)規(guī)劃的目標(biāo)。

　　（4）地方21世紀(jì)議程進(jìn)展評估

　　幾年前，丹麥的縣市理事會為了21世紀(jì)的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，發(fā)布了一項(xiàng)戰(zhàn)略，即地方21世紀(jì)議程。環(huán)境部長每4年就地方21世紀(jì)議程的工作進(jìn)展情況向議會提交一份報(bào)告。

　　（5）環(huán)境影響評價(jià)

　　對環(huán)境有重大影響的大型開發(fā)項(xiàng)目，在開工前要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，并且要公開聽證。《規(guī)劃法》中有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)的條文表明丹麥在貫徹執(zhí)行歐盟的規(guī)
定。區(qū)域規(guī)劃管理部門常常對區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行評價(jià)，同時(shí)補(bǔ)充一份附加的環(huán)境影響聲明。

　　2.空間規(guī)劃編制程序

　　區(qū)域規(guī)劃每四年修訂一次。區(qū)域規(guī)劃草案或者修訂內(nèi)容確定后，區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)將扼要公布新的規(guī)劃中的主要內(nèi)容，廣泛征求各方意見、提議等。征求意見的時(shí)間不短于8個(gè)星期。同時(shí)，區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)還要公布一份報(bào)告，描述以前的規(guī)劃和預(yù)期規(guī)劃的變化，并對發(fā)展作出估價(jià)。如果某個(gè)機(jī)構(gòu)在限期內(nèi)以書面形式通知區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)反對該規(guī)劃時(shí)，有關(guān)組織和團(tuán)體就必要的調(diào)整和修改達(dá)成一致意見以后，規(guī)劃才能最終被采用。按照法律規(guī)定，區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)應(yīng)公布最終采用的規(guī)劃。

　　報(bào)告要送達(dá)環(huán)境部長和有關(guān)部門及地方機(jī)構(gòu)。

　　市規(guī)劃的修訂程序與區(qū)域規(guī)劃基本相同。

　　局部規(guī)劃草案也要按照類似區(qū)域規(guī)劃的修訂要求進(jìn)行公告，不同的是，還要專門通知提案涉及的不動產(chǎn)所有人和使用者；區(qū)域外受影響的不動產(chǎn)所有人和使用人；有權(quán)提出申訴的地方協(xié)會及全國性協(xié)會。另外，與文化遺產(chǎn)有關(guān)的，還 應(yīng)同時(shí)告知文化遺產(chǎn)專家委員會。公告時(shí)間為8個(gè)星期。期限終了時(shí)，市議會可以采用最后的規(guī)劃。但是，如果存在反對意見，在征求意見期滿四個(gè)星期后，局部規(guī)劃修改后才能被采用。市議會負(fù)責(zé)公布規(guī)劃，同時(shí)將公告復(fù)印件送達(dá)規(guī)劃范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)擁有者、在征求意見期對規(guī)劃提出異議的單位和個(gè)人等。